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Relatoria
Foro: “El desarrollo alternativo en paìses andinos”

Relatoría elaborada por la UTL del senador Rafael Orduz

El evento, realizado los días 24 y 25 de mayo de 2001 en el Recinto del Senado por iniciativa de los Senadores Rafael Orduz y Juan Manuel Ospina con la cooperación del PNUD y la Fundación Hanns Seidel, contó con la participación de los siguientes expositores: Simonnetta Grassi (UNDCP, Oficina para Colombia y Ecuador), Carlos Gustavo Cano (IICA, sede Perú), Alejandro Reyes (IEPRI, Universidad Nacional de Colombia), Darío Fajardo (IDEA, Universidad Nacional de Colombia), Waldo Tellería (Viceministro Desarrollo Alternativo, Bolivia), Oswaldo Antezana (AID, Bolivia), Hugo Cabieses (CEPES, Perú), Wenceslao Villa (Subdirector de Programas, PLANTE), Yamile Salinas (Defensora Delegada para el Medio Ambiente y los Derechos Colectivos), Parmenio Cuellar (Gobernador de Nariño)y Cliff Brown (AID, Colombia).

I. Contexto general

La Unión Europea acepta que existe un principio de corresponsabilidad en el problema del control de las drogas. Desde esta posición y con el interrogante de cómo concretar este principio, Alemania apoya en programas de desarrollo alternativo desde la cooperación internacional. En este sentido, su Embajada en Colombia y la Fundación Hanns Seidel se unieron al esfuerzo de analizar profundamente las distintas experiencias de desarrollo alternativo en los países andinos. Para Colombia tal apoyo es importante en medio un proceso de paz en el cual este debate no puede dejarse de lado.

Regulación y consagración legal del desarrollo alternativo

Desde 1961 existe regulación internacional sobre el tema de control de drogas y a partir de la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico de Drogas y Sustancias Psicotrópicas de 1988, se habla de desarrollo alternativo. Este implica:

A partir de la Asamblea Extraordinaria de las Naciones Unidas (UNGASS, por sus siglas en ingles) de junio de 1998, existen también acuerdos políticos. Desde entonces se habla de responsabilidad compartida y de un enfoque integral y equilibrado. Se establecen dos metas con fechas precisas: para el 2003, los países consumidores se comprometen a combatir el lavado de activos, la producción de drogas sintéticas y el consumo. Para el 2008, los países productores, por su parte, se comprometen a erradicar el 100% los cultivos ilícitos.

En la misma Sesión Extraordinaria se adoptó un Plan de Acción para la Cooperación Internacional en la Erradicación de los Cultivos Ilícitos y el Desarrollo Alternativo. En este marco el desarrollo alternativo es la respuesta a la necesidad de un enfoque equilibrado frente a la aplicación de la ley y a la erradicación. Se concibe como un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo ilícito de plantas mediante la adopción de medidas de desarrollo rural. Igualmente se vincula a la cooperación internacional y a la erradicación de la pobreza. Sin embargo, “la misma estrategia integral impone que se reconozca la necesidad de adoptar medidas de represión... el desarrollo alternativo se debe complementar cuando sea necesario con medidas represivas”. Con base en estos principios, la UNDCP financia programas de desarrollo alternativo en el territorio nacional.

Al respecto, se reconoció que la política de la UNDCP hace un giro en el diagnóstico sobre la política antidrogas, para desatanizar al pequeño campesino e introducir una nueva visión según la cual el problema de la droga es de mercado.

También se advirtió que no se debe entender la corresponsabilidad, como la donación de recursos para el desarrollo de programas alternativos, sino como la necesidad de que existan y se negocien condiciones de comercio especiales para los países que están luchando contra los cultivos para uso ilícito.

Un análisis del mercado

Desde una perspectiva de análisis de la lógica del mercado de las drogas, se afirmó que Colombia se encuentra ad portas de una guerra tan absurda como la del opio. Es una guerra hipócrita, originada en el exceso de puritanismo con que se trata el tema de las drogas, el cual se debe moderar. Se explicó que los cultivos ilícitos y las actividades del narcotráfico remuneran con el sobreprecio el riesgo implícito de la represión por parte de los Estados. Si esos riesgos bajan, aumenta la producción y disminuyen los precios.

Tras la caída de los grandes carteles, en Colombia proliferaron pequeños grupos que se han especializado en las diversas fases, tanto del procesamiento de la hoja de coca como del posterior tráfico de la droga. Esta estrategia ha tenido gran éxito y ha generado el deterioro generalizado del mercado por sobreproducción. Uno de los efectos de la estrategia de fumigaciones del Plan Colombia ha sido la recuperación de los precios, debido al control de la sobreproducción y a la revalorización de tierras bajas con aptitud para cultivo de coca.

El argumento del Plan Colombia de desfinanciar a las FARC y a otros grupos alzados en armas con la erradicación de cultivos, es falaz. La fumigación sólo perjudica a quien le cae. Los grupos al margen de la ley son móviles y no están fijados a la tierra como los campesinos. Por el contrario, las fumigaciones suministran un mayor motivo político a esos grupos para defender el territorio de los extranjeros y ganar el apoyo de las comunidades que se sienten atacadas.

Análisis desde lo agrario

Desde la perspectiva agraria se considera que para solucionar el problema de los cultivos ilícitos, se requiere la reorganización de la propiedad de la tierra a través de una verdadera reforma agraria, mediante la cual las tierras productivas sean redistribuidas, y el campesino regrese a ellas, abandonando la selva y los ecosistemas frágiles. El desarrollo alternativo sólo es posible en las tierras productivas.

II. El desarrollo alternativo en la región andina

Se demostró que las zonas donde se cultiva la coca en Bolivia, Colombia y Perú son ecológicamente similares: se trata de selvas tropicales húmedas con ecosistemas frágiles, que usualmente coinciden con zonas de reservas forestales y parques naturales.

Así mismo se explicó que el mercado de los productos agrícolas en el mundo -y específicamente de los latinoamericanos- registra una tendencia imparable a la caída de los precios internacionales, que conlleva pérdida de empleos y de producción en los campos. El hecho de que nuestras economías dependan de la explotación y exportación de productos primarios, determina que ante la caída de los precios internacionales de tales productos, las economías nacionales entren en crisis y se produzcan flujos migratorios de mano de obra poco calificada, cuya única alternativa es, entonces, el cultivo de coca.

Otras condiciones que originan el cultivo de coca en la región son también similares en todos los países andinos. Por ejemplo, los cultivos lícitos, compuestos principalmente por cultivos tradicionales de bajo rendimiento económico y largos periodos de cultivo (y por ende, largos periodos de retorno), no pueden competir con los cultivos ilícitos, que tienen muy alta rentabilidad, periodos de producción cortos y que involucran tecnologías más avanzadas. Además, en general, los productores de la región son campesinos monocultivadores ubicados en minifundios de baja competitividad.

En el marco de la política antidrogas, se dijo que la proliferación del cultivo de plantas ilícitas tiene sus raíces en una estrategia de erradicación a la que no se contrapone la reducción de la demanda. Se reiteró que de acuerdo con una teoría elemental de mercado, el riesgo incrementa el precio y hace el cultivo rentable hasta el punto de imposible competencia. Sumado a lo anterior, la migración permitió establecer una comunidad disponible en las zonas de selva alta aptas para el cultivo de la coca.

La experiencia de desarrollo alternativo en los países andinos, se realiza con base en un modelo “arriba-abajo”. Éste hace referencia a la ubicación geográfica característica del consumidor–productor y a la dirección en la cual fluyen las políticas y la priorización que se hace en las mismas. Así mismo, dichas políticas se implementan desde la racionalidad simple de la regla de que “el que pone el oro, pone la regla”, la cual ignora la discrecionalidad que justamente se le debería reconocer a los países productores, por ser ellos los que asumen el mayor costo social de dichas políticas.

Por lo anterior, es importante analizar las diferentes experiencias de los países productores en América Latina y establecer las fallas de las mismas, para construir un plan conjunto que permita enfrentarse al problema desde la perspectiva regional y no desde el punto de vista de los países consumidores. La eficiencia de la cooperación se ha puesto en entredicho por las políticas unilaterales de ataque a la oferta, pues como se dijo antes, los costos del control a las drogas son asumidos socialmente por los países productores, pero a la hora de decidir sobre las políticas a implantar, es el apoyo económico foráneo el que cuenta.

Finalmente se resaltó el hecho de que hace quince años cada país productor de la zona andina -Bolivia, Perú y Colombia- se especializaba en una de las fases de la producción de la droga, mientras que en la actualidad todos la cultivan y la producen. Esto sugiere que se deben implantar medidas para las diferentes fases de producción paralelamente al desarrollo alternativo.

III. Exposición de particularidades

Bolivia

Tanto el diseño como la ejecución de los planes alternativos en Bolivia, en la década del ´70, excluyó las variables demográficas y sociales. A mediados de los ´80 dichos planes pretendieron resarcir los costos asumidos por los países productores en la lucha contra el narcotráfico, y se acudió al expediente de la responsabilidad moral de los consumidores. De esta manera, se estableció un nuevo concepto de compensación económica. Estos esfuerzos se sustentaron teóricamente en la realidad de la cadena de rentabilidad del negocio, ya que si bien las ganancias del narcotráfico son colosales, las utilidades están muy lejos de ser repartidas homogéneamente. Porque mientras que los productores sólo se apropian del 1% de las utilidades netas generadas, el 99% restante se queda en las diferentes etapas de transición del tráfico de la droga. Y aun cuando los planes establecieron bases mínimas para desarrollar el sentimiento de responsabilidad compartida en los países consumidores, no hacían justicia a los esfuerzos asumidos por las comunidades cultivadoras.

Actualmente en Bolivia se reconocen cultivos de coca lícitos e ilícitos. Los primeros son los que se utilizan para labores tradicionales como la medicina, la masticación y rituales religiosos; los segundos son los destinados al mercado de la droga. Así, se han implementado dos estrategias de control de cultivos: una de compensación para cultivos lícitos y otra de erradicación manual y mecánica, en el marco de una estrategia de lucha contra el narcotráfico para cultivos ilícitos.

El reconocimiento de los cultivos lícitos o tradicionales en el contexto legal, es un importante triunfo de la comunidad cultivadora. A través de la Ley 1008 de 1988 se determinó un límite legal a la extensión de los cultivos lícitos y paralelamente se permitió consolidar una desmitificación del consumo ritual y salvar en parte la degradación que venían sufriendo algunos pueblos indígenas en su identidad cultural.

En el marco de la estrategia de control a las drogas, se destaca el Plan Dignidad. Éste propone un enfoque integral que implica la sustitución de la economía de las drogas en su totalidad y no sólo la sustitución de cultivos ilícitos, sin tomar en cuenta el contexto histórico y social en el cual se han desarrollado las comunidades que subsisten gracias al cultivo de coca. El Plan también establece plazos temporales que se contraponen a metas de erradicación.

Perú

En este país desde 1978 se respetan los cultivos tradicionales coca como parte de la cultura nacional y se reconoce que lo dañino está en la distorsión del uso de la coca. Los acuerdos de ese año le dieron legitimidad a un mercado tradicional, el cual se ve reflejado en la Empresa Nacional de Coca, ENACO, que es básicamente una empresa de compra y venta de hoja de coca; sin embargo gran parte de la hoja de coca va al mercado ilegal y nutre el narcotráfico.

Así mismo, después de algún tiempo el Estado comprendió la importancia de crear redes de confianza entre los campesinos cultivadores y las organizaciones encargadas de combatir el narcotráfico, para minar la alianza existente entre los cultivadores y las agrupaciones fuera de la ley, que coexistían en las mismas áreas de cultivo y que se beneficiaban mutuamente. Este contexto es uno de los puntos en común entre las experiencias colombiana y peruana que merece ser destacado.

Se reconoce que la falla del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo - PNDA, radica en la débil presencia del Estado en las zonas periféricas en las que se desarrolla la economía subterránea. Esto, a su vez, ha impedido generar la confianza institucional necesaria para crear una base social organizada; y dada la economía de subsistencia de las comunidades afectadas, los niveles de pobreza existentes son fruto y causa de un nivel cultural escaso que no deja realizar el justo análisis ambiental y la concientización del daño que se ocasiona.

Como logros que se destacan en los planes realizados se incluye la consolidación institucional de la lucha contra las drogas, como contraparte peruana de la ayuda internacional. Así mismo, la incorporación de la variable ambiental en los planes de desarrollo alternativo, ha permitido implementar la reforestación como solución viable, gracias a la creación de mecanismos participativos, tanto en la planificación como en la ejecución de dichos programas. También vale la pena resaltar que se abrieron espacios de participación regional y local, lo que involucra a la comunidad misma en la toma de decisiones. Finalmente, se destaca la implantación de sistemas de evaluación y monitoreo, que permiten establecer más eficientemente los resultados reales de dichos planes.

Colombia

Los antecedentes de la moderna lucha contra el narcotráfico se remontan a finales de los ´80, cuando se crearon programas especiales de cooperación como respuesta al incremento de los cultivos ilícitos. La política antidrogas colombiana incluye desde inicios de la década los ’90 la erradicación forzada con agroquímicos, es decir mediante fumigación, de los cultivos ilícitos. Esta es una característica particular del caso colombiano.

Las políticas colombianas han sido excesivamente ineficaces y se puede pensar que dado el entorno y el mal enfoque, han incentivado la proliferación de tales cultivos. De acuerdo con las cifras, a pesar del colapso de los grandes carteles, el área cultivada se ha quintuplicado. Tampoco podemos olvidar la creciente participación de los grupos al margen de la ley en todos los procesos del mencionado tráfico, lo cual ha motivado que la transición de la lucha ideológica hacia la lucha por el control territorial, así como la consecuente creación de pequeñas unidades que se especializan en cada una de las fases del ilícito.

El daño ambiental se puede observar en todas las fases de producción, desde la exagerada deforestación hasta la contaminación de fuentes hídricas por los desechos tóxico provenientes de los precursores químicos, si consideramos la monumental cifra de 900.000 toneladas de estos químicos que son aplicadas.

Frente al Plan Colombia, la comunidad europea se ha manifestado en contra del exagerado componente militar financiado por los Estados Unidos. En cambio, ha propuesto soluciones políticas que tengan en cuenta las condiciones sociales generadas por el problema de las drogas así como las consecuencias sociales derivadas del negocio entre las comunidades. De esta manera elimina el paradigma que reduce el problema al narcotráfico, la guerrilla y los paramilitares.

Pactos de erradicación voluntaria – Plante

La estrategia de lucha contra las drogas en Colombia incluye la suscripción de pactos de erradicación voluntaria, cuyo objetivo es la erradicación y sustitución de los cultivos en la región y el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de la población que la habita. El programa es desarrollado por organizaciones no gubernamentales nacionales, que manejan los recursos de manera adecuada.

En el caso del Putumayo, se sostiene que el pacto no debe realizarse exclusivamente en el ámbito del departamento: el país entero debe hacer un pacto con el departamento, en virtud del cual se le brinde apoyo y bases sólidas para que desarrolle su potencial agrícola y lleve a cabo la erradicación voluntaria y el programa de sustitución de cultivos de manera satisfactoria, a través de programas de cooperación y solidaridad.

La necesidad de una consolidación integral en torno a estos territorios, implica el fortalecimiento de las instituciones comunitarias dentro de la región. Finalmente el pacto social de desarrollo alternativo no es más que un espacio político dentro del cual se genera un ambiente de concertación entre las partes involucradas, con el objetivo común del mejoramiento de las condiciones de la población del departamento y la viabilidad financiera de grandes proyectos en la región.

Problemática en torno al desarrollo alternativo en Colombia

A pesar de los esfuerzos por parte del Estado y de las comunidades involucradas en la producción de narcóticos, en especial en cultivos de uso ilícito, los resultados no han cumplido las expectativas de ninguno de los actores.

El principal problema radica en la falta de credibilidad en las políticas estatales, dado que las fumigaciones se han realizado sin la suficiente coordinación entre las entidades ejecutoras de dichos planes y se han afectado de manera particular áreas en las que se están realizando planes institucionales de desarrollo alternativo. Como en ellas también existen cultivos ilícitos, al convertirse éstos en objeto de las maniobras de fumigación, no sólo colapsa la efectividad de los proyectos de desarrollo alternativo, sino también se mina su confiabilidad.

Además, existe confusión en la normatividad, lo cual impide establecer criterios claros de aplicación de desarrollo alternativo. Tanto la escogencia de las áreas cultivadas que pueden ser objeto de dichos planes, como la tipificación diferencial y prejuiciosa del cultivo ilícito, crea un limbo jurídico, el cual degenera en un choque interinstitucional. Semejante situación sólo incrementa la confusión del Estado y de las comunidades. Esta confusión se extiende a la normatividad que regula y pretende controlar el flujo de desplazados, a quienes para reconocerles el estatus de desplazados se les pregunta sobre las actividades que realizaban anteriormente, sin tener en cuenta el temor que pueden sentir frente a las represalias legales implícitas a la actividad de los cultivos ilícitos.

Se reitera, en referencia al trasfondo económico del problema, que con base en las alternativas reales a las que se refieren los planes de desarrollo, se debe reconocer que la actividad enmarcada en los cultivos ilícitos genera una economía de mercado con la que no pueden competir los cultivos legales. Los estudios de rentabilidad indican la abismal brecha que separa las dos actividades e impide establecer un horizonte de desarrollo sostenible para la economía local, desde la misma unidad de producción enfrentada a una infraestructura que no brinda ningún apoyo a la competitividad y la sumerge en una obligada marginalidad.

Otra de las grandes falencias de los planes de desarrollo alternativo está en su concepción, que excluye los regímenes especiales, como son los parques naturales y las reservas forestales aledañas a las zonas cultivadas. En ellos estos son concebidos como zonas potenciales de desarrollo agrícola, sin tener en cuenta el marco legal que inhibe su utilización para actividades productivas.

Un plan alternativo

En Colombia, el enfoque de los gobernadores del sur parte de que el problema no son los narcocultivos sino la marginalidad de los seres humanos dedicados a los mismos. Se trata de ir más allá de la represión, de buscar una solución política a partir de la aceptación de que el problema es social. De acuerdo con lo anterior, el problema más grave del Plan Colombia consiste en que no concede tanta importancia a las personas como a los narcocultivos: no toma en cuenta a los campesinos pobres y desconoce la historia del proceso.

El plan alternativo que proponen los gobernadores del sur, presentado al Presidente de la República como Plan Sur Colombiano, parte de dar la importancia que merecen los seres humanos, a fin de recuperarlos para la sociedad. Mira los narcocultivos desde el punto de vista humano y busca resolver la marginalidad de esas personas a través de la concertación. En este enfoque la erradicación tiene que hacerse sin fumigación, para evitar sus efectos nocivos en el medio ambiente y en los seres humanos. La erradicación tiene que ser voluntaria, manual para los pequeños, y mecanizada para los industriales. Se debe poner en marcha un plan de desarrollo ambiental sostenible, que genere desarrollo social, que propicie el mejoramiento de la vida de los campesinos. Hay que hacer competitiva la actividad agropecuaria mediante la tecnología, porque sólo un sector competitivo es dique contra los narcocultivos.

Igualmente, se busca la reconstrucción social, económica, ambiental e institucional para orientar acciones públicas y privadas, que aborde de manera integral todos los componentes de la vida de las comunidades rurales y suburbanas para el mejoramiento de la calidad de vida. Orienta procesos de cambio sobre la identidad cultural. Lo que importa son los campesinos pobres y marginados y sólo al resolver esa marginalidad podremos resolver el problema de producción de narcóticos.

IV. Compartir experiencias

El desarrollo alternativo debe partir del reconocimiento de que la coca tiene tres características:

  1. Es un cultivo cultural y ancestral, consumida por productores y consumidores.
  2. Ha sido siempre una fuente de ingresos de las familias campesinas.
  3. Es materia prima de la cocaína.

Esto lleva a mirar el problema de los cultivos dentro de un contexto cultural, tomando en cuenta las condiciones de cada país y también los factores internacionales necesarios para obtener mayores beneficios. Es así como el objetivo de los movimientos campesinos en Perú y Bolivia es fortalecer las dos primeras características y evitar la tercera.

Al respecto, revisar el componente educativo de cada país es una tarea que se debe emprender ya que el tema es de largo aliento y es muy importante que los futuros jóvenes sean conocedores de esta realidad en cada nación.

Es necesario descriminalizar al campesino productor para trabajar en una política de reducción manual, gradual y concertada de los cultivos ilícitos, donde participen representantes de las comunidades y de los gobiernos.

En relación a los uso medicinales y lícitos de la hoja de coca, es necesario que los países andinos desarrollen más esta industria y su cadena productiva.

Los países andinos con esta problemática deben aliarse para obtener facilidades para programas masivos de desarrollo alternativo. Es importante coordinar nuestras estrategias comerciales y asistir a mesas de donantes de manera conjunta.

Finalmente, ya que en el proceso de desarrollo alternativo es necesario que aprendamos unos de otros, se expusieron las siguientes premisas sobre el tema:

  1. El desarrollo alternativo no es compatible con políticas antidrogas que incluyan la erradicación forzada.
  2. No se puede hacer desarrollo alternativo con políticas neoliberales.
  3. El desarrollo alternativo no es viable ni posible sin la voluntad de las organizaciones campesinas y de base.
  4. Siempre existe tejido social. En consecuencia, para la realización de los programas de desarrollo alternativo no se deben crear nuevas organizaciones de base sino fortalecer las existentes.
  5. Con desarrollo alternativo no se trata sólo de sustituir los cultivos ilícitos sino de producir cambios integrales en el entorno económico.
  6. No se debe priorizar la implantación de nuevas especies por mercados promisorios.
  7. No debe priorizarse la recuperación de monocultivos de cultivos tradicionales.
  8. No se debe apuntar sólo a los mercados internacionales. El orden de prioridad debe contemplar los niveles nacional, regional e internacional.
  9. No debe haber dispersión institucional de proyectos.
  10. No se debe generar competencia institucional innecesaria. Las iniciativas publicas y privadas deben articularse.
  11. La implementación de planes y proyectos no debe demorarse. Hay que evitar despertar falsas expectativas de financiación de proyectos de desarrollo alternativo y evitar la exageración y el engaño.

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