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Estrategia antidroga: ¿Hay alguna alternativa?
Bernardo Pérez Salazar
Como puede apreciarse, los “pactos sociales de erradicación voluntaria
y desarrollo alternativo” no representan ninguna estrategia antidroga alternativa.
Se trata sencillamente del cambio de una técnica por otra – erradicación
manual en vez de fumigación aérea – para lograr el mismo
objetivo de la política contemplada en el Plan Colombia:
atacar el problema del narcotráfico internacional reduciendo la
oferta mediante la erradicación del 50% del área de cultivos
ilícitos en el año 2005, e incrementar la efectividad de
los esfuerzos de interdicción capturando el 30% del tráfico
en las áreas “fuente” para el año 2007. Sin embargo el asunto
no necesariamente se aprecia así en los ámbitos políticos
y sociales del Putumayo.
Para los jefes de las administraciones municipales y departamental,
quienes en su mayor parte tomaron posesión de sus cargos a partir
de enero del año en curso, la inversión del Plan Colombia
representa la posibilidad más concreta que tienen a su disposición
para realizar inversiones. Al igual que la vasta mayoría de las
entidades territoriales colombianas, se encuentran en una situación
cercana a la quiebra financiera. El Departamento del Putumayo tiene una
carga pensional que asciende a más del 50% de sus ingresos corrientes,
mientras que municipios como Puerto Asís tienen en el presente deudas
de exigibilidad inmediata equivalentes a más del doble de sus ingresos
corrientes anuales.
De otra parte el ambiente incierto del escalonamiento del fuego y las
hostilidades asociado con la política antidrogas del Plan Colombia,
sólo contribuye a afianzar localmente condiciones subjetivas de
lo que podría denominarse un ‘estado social de guerra’. Es
decir, un estado en donde el temor continuo y la inseguridad lleva a legitimar
en la mente de los individuos el uso de la fuerza e inventiva para depredar
recursos y ventajas para servirse de ellos sin mayor consideración
por la cohesión social. En un contexto subjetivo y social de esta
naturaleza, las condiciones son francamente adversas para adelantar actividades
productivas que ofrezca oportunidades de empleo e ingresos distintas a
la ofrecida por la inversión pública. Esta circunstancia
determina la presencia de una corrupción administrativa de proporciones
inmanejables tanto en el ámbito público como en el de las
ONG, lo cual a su vez se refleja en la bajísima calidad de la inversión
pública y la carencia casi absoluta de credibilidad en el Estado[1].
En vista de lo anterior, es comprensible que los “pactos sociales” se
manejen local y regionalmente por parte de las autoridades públicas
y organizaciones de la sociedad civil, y en su discurso aparecen como “alternativos”
a las fumigaciones. Igualmente comprensible es que la inversión
de recursos externos dirigida a fortalecer alianzas entre las organizaciones
de campesinos vinculadas con los ‘pactos sociales ‘ y las ONG en el campo
de desarrollo rural, formación empresarial y los derechos humanos,
probablemente contribuirá a alimentar esta distorsión.
‘Pactos sociales’ y las alianzas
de la sociedad civil para la promoción de la paz
Recientemente una analista de la guerra y la paz en Colombia, Alfredo RANGEL,
tipificó la conducta general exhibida por las FARC como un desarrollo
de la doctrina del aprendizaje estratégico.[2]
Se trata de un modelo de comportamiento a través del cual se busca
poner a prueba las propias capacidades mediante la confrontación
con el enemigo para revelar las fortalezas y debilidades de ambos. Esa
tipificación corresponde bien al propósito principal que
puede intuirse tras los sucesivos paros armados que las FARC han realizado
en el Putumayo desde 1995, los cuales se han ido prolongado hasta el límite
alcanzado el año pasado de 75 días.
Esta misma doctrina parece estar inmersa en la versión de las
FARC de lo que debería ser el Plan Colombia: un ejercicio de aprendizaje
dialogado y de consolidación de confianzas entre las FARC y el Gobierno
en torno a la planificación, ejecución, control y evaluación
de las decisiones e instrumentos de política requeridos para hacer
las reformas estructurales en el ámbito político, jurídico,
institucional y económico del país, a fin de zanjar las brechas
que han mantenido en el marginamiento a los campesinos y colonos colombianos
durante buena parte del siglo XX.
¿ Puede una alianza de la sociedad civil inscribirse dentro de
la lógica del aprendizaje estratégico, para jugar
un papel positivo en la promoción de la paz entre el Gobierno y
la guerrilla? En el presente, las condiciones para hacerlo en zonas con
cultivos ilícitos como el Putumayo son adversas por dos razones.
La primera porque el tratamiento de los cultivos ilícitos como
un problema penal por parte del Plan Colombia limita de manera significativa
el espacio potencial de alternativas de solución para resolver este
problema. El interés preponderante de parte del Gobierno nacional
está reflejado en el indicador de número de hectáreas
erradicadas, que es a su vez, la cifra que refiere públicamente
la Embajada de EE.UU. en Colombia para valorar los resultados del Plan
Colombia. Por consiguiente temas relacionados con problemas estructurales
como los que se relacionan a continuación, no son relevantes para
el Gobierno nacional debido a que su solución desborda el horizonte
de corto plazo fijado para alcanzar las metas propuestas de erradicación
de cultivos ilícitos:
-
la disfuncionalidad de la estructura de la propiedad y tenencia de la tierra
asociada con la dinámica de colonización espontánea
en zonas de frontera agropecuaria
-
la inviabilidad de las unidades económicas familiares como base
exclusiva para la conversión productiva de las zonas invadidas por
cultivos ilícitos
-
la marcada sobre y subutilización de la tierra y demás oferta
de recursos naturales en estas zonas
-
la distribución y densidad de la población inadecuada en
relación con la localización de las redes de infraestructura
física y social existentes
-
la insostenibilidad de muchos de los nodos de la malla de asentamientos
urbanos existentes en la región y la consecuente incertidumbre acerca
de la localización de las inversiones requeridas para articular
la región a las oportunidades más atractivas en segmentos
de mercados extra-regionales
-
la inviabilidad técnico-administrativa y fiscal del ordenamiento
político administrativo en estas zonas.
La segunda razón es la co-presencia de paramilitares en las zonas
de cultivos ilícitos, en permanente choque con la guerrilla con
el propósito de disputar el control económico y territorial
de estas zonas. Esta circunstancia condiciona el hecho que el aprendizajeestratégico
resultante, se concentre en la actividad militar en detrimento del
aprendizaje que podría derivarse en provecho de un modelo de gestión
pública para atacar los problemas estructurales relacionados atrás.
Iniciativas de la sociedad civil
vinculadas con la promoción de la paz en zonas de cultivos de ilícitos
Si bien las condiciones reseñadas anteriormente representan dificultades
reales para la participación positiva de la sociedad civil a través
de proyectos específicos o experiencias piloto importantes para
la negociación pacífica del conflicto, las consecuencias
de no hacerlo pueden agravar seriamente el conflicto. El fracaso de los
‘pactos sociales’ y su registro por la comunidad local como un intento
fallido más en la larga secuencia de propuestas institucionales
para solucionar el problema de los cultivos ilícitos en los últimos
15 años, quedará como un nuevo hito para reforzar el discurso
de resentimiento profundo contra la sociedad civil y sus instituciones
que soporta la voluntad de lucha de los alzados en armas. De este modo,
un desenlace negativo del proceso puede convertirse en una justificación
más del argumento militarista según el cual la única
alternativa para modificar el orden actual de cosas es implantar una estructura
de mando militar dictatorial en vista que las estructuras institucionales
civiles han demostrado con reitero su incapacidad para hacerlo[3].
La problemática de los cultivos ilícitos es efectivamente
un asunto clave para el avance del proceso de paz en Colombia, en tanto
ofrece un reto de proporciones mayores cuya solución va depender
del desarrollo de capacidades para el análisis y manejo práctico
de los principales problemas estructurales del país por medio de
la innovación institucional y organizacional. Un problema que por
lo tanto se presta para aplicar provechosamente la doctrina del aprendizaje
estratégico al ámbito de la gestión de desarrollo
social y económico sostenibles, en vez de a la guerra.
En casos como este, donde el ambiente es desfavorable debido a la debilidad
tanto en el ámbito de las políticas e instituciones públicas
como de las organizaciones de la sociedad civil, se estima que la ayuda
externa puede jugar un papel clave brindando apoyo a agentes específicos
involucrados en el desarrollo e implantación de prácticas
y rutinas innovadoras que contribuyan al mejoramiento de la efectividad
operativa de entidades públicas y organizaciones de la sociedad
civil. Para la selección de esos agentes se recomienda tener en
cuenta las siguientes condiciones [4]
-
la identificación de elementos con “mentalidad de reforma” dentro
de la comunidad o incluso en el gobierno
-
la existencia de una visión de largo plazo de “reforma sistémica”,
tanto en relación con el procesos que debe seguirse como de los
indicadores de resultados que se buscan
-
la generación de conocimientos y aprendizajes requeridos para desarrollar
los detalles operativos para la implantación de la propuesta de
reforma sistémica, por medio de la evaluación de experiencias
piloto de innovación
-
identificación de organizaciones de la sociedad civil en capacidad
de ofrecer servicios con efectividad
Como este informe ha intentado señalar hay en el país un
importante movimiento social de denuncia y rechazo a la política
antidrogas del Plan Colombia, pero hay pocas visiones de largo plazo con
‘alternativas’ sistémicas de reforma de esta política. Una
visión reformadora y de largo plazo de esa política puede
ser la llave para abrir dentro de las negociaciones de paz el tema de la
conversión económica de la zonas que dependen económicamente
de la coca, hacer de este proceso un laboratorio de aprendizaje e innovación,
y a través del mismo consolidar las confianzas necesarias para avanzar
en la negociación pacífica del conflicto colombiano.
[1] Una
parte importante de la inversión pública en los departamentos
afectados por cultivos ilícitos se ha realizado por medio de los
programas del Gobierno para el desarrollo alternativo a lo largo de los
últimos 15 años, en los cuales se ha invertido miles de millones
de dólares a ningún efecto
[2] EL
TIEMPO, Bogotá, Viernes 19 de Enero, 2001 – Sección Opinión:
¿Negociación sin conflicto?
[3] La
ineficacia de los municipios y departamentos para cumplir con las funciones
públicas a su cargo (seguridad, justicia, servicios sociales básicos
y condiciones locales de estabilidad económica y política),
favorece la tendencia de los aparatos militares a ocupar cada vez más
espacios propios de la organización civil de la vida social, como
se vio claramente en la propuesta del M. MARULANDA –TIROFIJO– presentada
en la Audiencia Internacional sobre Cultivos Ilícitos celebrada
en Junio de 2000 en San Vicente del Caguán. Según esta propuesta
debería ser el Comandante del Frente 14 de las FARC el responsable
de manejar los recursos que aportaría la comunidad internacional
para una experiencia piloto de sustitución de cultivos que se realizaría
en el municipio de Cartagena de Chairá, en el Departamento de Caquetá.
Otro indicio de la creciente subordinación tanto de entidades territoriales
como de las organizaciones de la sociedad civil a los aparatos militares
de los grupos alzados en armas, es el fenómeno frecuente de que
los recursos externos que se canalizan a través de estas instancias
en la práctica son controlados y manejados por las minorías
armadas en los territorios que controlan.
[4] World
Bank 1998 Assessing Aid: What works, what doesn’t and why? pg. 25
En
http://www.worldbank.org/research/aid/
