Reseña sobre las conclusiones de la  Misión Rural, Colombia 1998

De la crisis a la convivencia:
Propuestas para el desarrollo rural

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Participaron en la elaboración y discusión de esta reseña:

 

Rafael Echeveri Perico    - Presidente Misión Rural

Guillermo Solarte Lindo   - Coordinador Agenda Convivencia, Misión Rural

Alcides Gómez Jiménez   - Coordinador Agenda Pobreza Rural, Misión Rural

Martha Alicia Duque G.    - Agenda Pobreza Rural, Misión Rural

Darío González Posso      - Director del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz Indepaz

 

PRESENTACIÓN

 

Uno de los esfuerzos recientes, en materia de propuestas de paz, fue el de la Misión Rural, Colombia 1998. Esta consistió en un ejercicio de prospectiva para el campo colombiano, liderado por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura IICA, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación DNP, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Minagricultura, la Red de Solidaridad Social, Colciencias, Fonade, el Corpes de Orinoquía, el BID, el BM, la AID, la Agencia de Cooperación Alemana GTZ, el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo PNUD y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO.

 

Dicho ejercicio fue concebido como "un instrumento que nos acerque a acuerdos inteligentes y viables para alcanzar la paz en Colombia" [1].

 

Por la amplitud de los participantes, representativos de diversos sectores mediante consultas y seminarios permanentes, así como por los aportes del equipo de técnicos, las propuestas de la Misión Rural tienen un lugar a ser tomado en cuenta en la construcción de una Agenda para la Paz. Las opiniones de los autores expresadas en las publicaciones (10 Volúmenes, más el Informe Final y 14 documentos) que resultaron de la Misión Rural, con su diversidad y sus matices, no comprometen a las instituciones. A continuación se presenta una reseña de las conclusiones de la Misión Rural, elaborada para el presente compendio.

 

 

Hacia un modelo alternativo de desarrollo

 

EL MARCO POLÍTICO

 

En primer lugar, la Misión Rural ha considerado que es indispensable contar con una posición clara  frente al debate de los modelos de desarrollo, "reconociendo que el modelo de proteccionismo característico de la sustitución de importaciones se ha agotado y que el de apertura presenta graves debilidades"[2]. De acuerdo con la Misión Rural, para lograr una economía al servicio de la sociedad es necesario en primer término contar con un proyecto nacional que recoja los fundamentos mínimos que dan coherencia a la unidad nacional y posibilitan que esta determine la viabilidad de un proceso de paz como expresión de la convivencia como propósito común basada en un gran acuerdo nacional y en un pacto social.

 

Como orientación general del desarrollo, se ha identificado el proceso de transición como el segundo fundamento de la nueva visión del desarrollo. La importancia de la transición radica en la posibilidad de establecer un puente entre las condiciones actuales y el proyecto nacional, como expresión de lo deseable posible.

 

Las políticas de transición son políticas de aplicación inmediata, que deben durar tiempos limitados, "que implicarán sacrificios particulares de quienes se han beneficiado extraordinariamente del tipo de desarrollo actual"[3], que requieren seguimiento y movilización social.

 

El proceso de transición debe realizarse en este modelo alternativo de desarrollo en tres órdenes:

 

1.      En lo político se debe lograr que la sociedad civil tenga una participación real en el poder, a través de los mecanismos que la democracia pone a disposición, consignados en la Constitución Nacional, la reconstrucción de los partidos políticos como líderes reales de la democracia y de la defensa del proyecto nacional.

 

2.      En lo económico, la transición debe establecer reglas de juego en el ofrecimiento de oportunidades a todos los actores económicos, restablecer condiciones mínimas para la producción, en las estrategias de inserción en la economía mundial y en los incentivos para la eficiencia y el compromiso social.

 

3.      En lo institucional debe alcanzarse una adecuación de las estructuras de la organización pública y privada a las exigencias del cambio político y económico.

 

LA RURALIDAD

 

En este marco general de desarrollo la Misión Rural establece un nuevo enfoque sobre el concepto de ruralidad. En primer lugar se niega el enfoque dominante que considera lo rural como algo residual agropecuario cuya función es apenas apoyar la construcción industrial y urbana y proveer la mano de obra no calificada que demanda el mercado laboral urbano. Además, lo rural no se limita a lo "agropecuario". Se parte de una visión que integra dimensiones económicas, culturales y territoriales, lo cual -según la Misión- contribuye a mejorar la comprensión de los procesos del mundo rural y a la formulación de estrategias políticas viables: "Lo rural es una categoría del mismo orden que lo urbano en cuanto se refiere a un espacio de orden territorial que abriga un conjunto complejo de sectores económicos, comunidades, culturas y procesos políticos, con especificidad y lógica propias"[4].

 

Se afirma el criterio fundamental de que "las regiones rurales tienen una importancia crítica en los procesos de descentralización y desarrollo de la democracia participativa que requiere el país. La contribución a la paz y al logro de la convivencia en el posconflicto le dan un papel protagónico central en la discusión de la paz en Colombia"[5].

 

DESAFÍOS

 

La Misión Rural identificó un conjunto de desafíos de la producción rural, que enumerados de manera muy sintética son básicamente los siguientes:

 

-         Reconversión productiva. No es posible competir con las grandes potencias agrícolas del mundo en segmentos de mercado donde no tenemos las mismas ventajas comparativas, como el caso de cereales. Se debe aceptar que nuestra verdadera ventaja se encuentra en las condiciones de diversidad y diferenciación de producto, siguiendo los ejemplos que ofrece el café, banano y flores.

-         Diversificación de la Producción. Fortaleciendo otras actividades rurales más allá de lo agropecuario, dentro de una visión de cadenas agroalimentarias e industriales y servicios ambientales.

-         Mayor decisión del sector rural en las decisiones macroeconómicas. Solución del déficit fiscal y los contenidos antirurales que predominan en las políticas fiscales, comerciales y cambiarias.

-         Eliminación de los incentivos a los mercados especulativos del suelo, que generan rentas extraordinarias como producto de la valorización.

-         Eliminación de las condiciones que determinan la expulsión de los campesinos y la concentración de la tierra.

-         Régimen tributario que premie la optimización del uso de la tierra y que castigue su mal uso.

-         Protección a la estructura productiva del sector.

-         Acciones que permitan la reducción de los costos de transacción.

-         Fortalecimiento de una política de comercio exterior que actúe como puente estratégico con los mercados mundiales.

-         Planes regionales y locales que den cuenta de las potencialidades y necesidades territoriales.

-         Desarrollo de condiciones para que los servicios ambientales que presta el sector rural, en cuanto a producción de agua y mantenimiento de fuentes, de captura de carbono, por medio de la producción forestal y la conservación, generen transferencias que cubran los costos de oportunidad que tienen los productores del campo.

-         Incremento de la oferta tecnológica que deberá guiar y apoyar las nuevas alternativas productivas.

 

AMPLIACIÓN DE LAS OPORTUNIDADES

 

Considerando que la optimización de la producción rural exige el aumento de la base de productores eficientes en el campo, la Misión Rural sostiene que es indispensable aumentar las oportunidades de acceso a factores de producción por parte de los empresarios del sector, sean pequeños, medianos o grandes.

 

La Misión Rural, propone "una reforma agraria integral, que en un plazo no mayor de cinco años, permita que la tierra de mayor capacidad productiva esté en manos de quienes más eficientemente la puedan explotar" [6].

 

Este plazo, "no mayor de cinco años", es un criterio fundamental, si te toma en cuenta que hasta ahora, los resultados de la reforma agraria en Colombia son marginales: promovió la colonización privilegiando la titulación de baldíos y sólo ha afecta marginalmente las tierras dentro de la frontera agrícola y la gran propiedad cuando la situación social y la movilización campesina lo exigen[7].

 

En las discusiones y seminarios de la Misión Rural hubo especial insistencia en la necesidad de pensar en la Reforma Agraria como un proceso que "debe ir más allá de la simple compra y repartición de la tierra tocando de modo más general el acceso a los factores productivos y el usos sostenible de los recursos"[8].

 

Para garantizar la redistribución de activos productivos (Reforma Agraria), las estrategias básicas que se proponen en el Informe Final de la Misión Rural son las siguientes:

 

 

-         Subsidios para el acceso a la tierra.

-         Extinción del dominio y expropiación por vía administrativa.

-         Nuevo régimen de tierras (Ley de Tierras).

-         El desarrollo de zonas de reserva campesina y empresarial

-         Política de población.

-         Política de financiamiento para pequeños y medianos productores (reforma al sistema de crédito).

-         Acceso a tecnología.

-         Desarrollo social y equidad.

 

 

 

Subsidio, extinción de dominio y Ley de Tierras

 

El principio del subsidio para el acceso a la tierra consiste en la asignación de recursos por parte del Estado que sean entregados a los pequeños productores para que puedan acceder a este factor de producción, en el mercado de tierras.

 

La extinción de dominio está dirigida al delito de enriquecimiento ilícito y buscaría incorporar al proceso de reforma agraria en un coto plazo las tierras adquirida por los narcotraficantes.

 

Además se propone el desarrollo de otro mecanismo de extinción del dominio o expropiación por vía administrativa, considerado en la Ley 160 de 1994. Este mecanismo establece que aquellas tierras con vocación agrícola, que no sean adecuadamente explotadas y que no sean ofrecidas en los mercados de tierras, puedan ser expropiadas por vía administrativa.

 

La propuesta de redistribución de tierras de la Misión Rural concluye en la expedición de una Ley de Tierras que establezca estructuras diferenciales para que la tributación castigue el atesoramiento improductivo de la tierra y premie la utilización racional y eficiente de ésta.

 

La redistribución de tierras y el poblamiento

 

El proceso de reforma agraria -dice el Informe Final de la Misión- tiene el carácter de política estratégica para el ordenamiento territorial. La población colombiana es de baja densidad en las zonas de alto potencial agrícola, en el interior del país, particularmente en los valles interandinos y en la Costa Atlántica , de muy alta densidad en zonas de ladera andinas con predominio del minifundio y procesos de colonización en zonas de reserva forestal y de selva. Esta estructura es ineficiente e incongruente con las potencialidades del suelo, de los ecosistemas nacionales y con la utilización de la infraestructura construida. La política de tierras en el país se ha dirigido principalmente fuera de la frontera agrícola, mediante la titulación de baldíos, 12 millones de hectáreas. No se ha orientado a la redistribución, además ha creado una inadecuada distribución espacial de la población y ha generado demandas de infraestructura productiva y social de altísimos costos. Este patrón de ocupación espacial se explica por la situación de alta concentración de la propiedad tierra con usos ineficientes y los procesos de desplazamiento que la han acompañado[9].

 

"De allí que una reforma agraria de amplia cobertura deberá afectar en forma drástica estos patrones creando un nuevo mapa de distribución poblacional colombiana. La reforma agraria debe inducir una redensificación de las regiones ya incorporadas a la frontera agrícola invirtiendo los flujos de migración desde zonas de reserva forestal e inclusive desde las áreas marginales urbanas, hacia regiones de reforma agraria. Así la redistribución de tierras cumple una función de consolidación de territorios y la utilización óptima de la infraestructura creando mejores condiciones para la protección de los recursos naturales y la biodiversidad afectados por colonizaciones de pobre impacto social y alto impacto ambiental"[10].

 

La redistribución y la paz

 

"La redistribución de la tierra, en los momentos actuales de conflicto y de búsqueda de soluciones al problema de la violencia, aparece como un proceso de alto contenido político. Baste recordar su tradicional significado como una de las banderas más importantes de todo el conflicto social armado que se presenta en los campos colombianos. La redistribución de la tierra tiene implicaciones históricas de compensación porque su concentración ha estado manchada de sangre y ha ido acompañada por muy graves procesos de expropiación, de desplazamiento, de violación de derechos humanos, de hostigamiento a la población civil, de invasiones, de desarraigo forzoso y de violencia. En el caso de la población desplazada, la reforma agraria deberá tener la capacidad de resarcir las tierras perdidas, en un proceso de grandes implicaciones éticas, de perdón y de reconciliación. Es por ello que la reforma agraria, además de los elementos de eficiencia económica y equidad social es definitiva por sus grandes aportes a la paz"[11].

 

Zonas de reserva campesina y empresarial

 

"Se debe fortalecer la estrategia de creación y desarrollo de las zonas de reserva campesina y de reserva empresarial. Estos instrumentos tienen como propósito redensificar la frontera agrícola, frenar los procesos perversos de colonización y establecer áreas en las cuales se estabiliza la propiedad campesina mediana y pequeña, consolidando organizaciones territoriales. El factor distintivo de la propuesta es que estas zonas de reserva deben ser desarrolladas al interior de la frontera agrícola, en las tierras que se van a redistribuir, con igual prioridad que en el margen de la colonización"[12].

 

También es necesario darles importancia y viabilidad a las reservas empresariales, consideradas en la Ley 160 de Reforma Agraria. "Estas permiten que el proceso de redistribución de tierras no se haga exclusivamente para pequeños productores aislados, sino que figuras asociativas que propendan por a economías de escala importantes, también tengan cabida dentro del proceso de redistribución de tierras"[13].

 

"Las zonas de reserva campesina se constituyen en el instrumento básico para esta política de reordenamiento demográfico, además de la estrategia de formación de nuevos asentamientos, es decir, de nuevos pueblos que se conviertan en centros de servicios y de encadenamientos productivos más allá de lo agropecuario, dentro de un esquema de racionalidad económica"[14].

 

Para los cultivadores de coca y amapola, la solución incluye prioritariamente dos estrategias: (1) zonas de reserva campesina, (2) estrategias de relocalización puesto que las opciones productivas lícitas no tienen mayor viabilidad en las regiones marginales donde actualmente se desarrolla, en gran proporción, la producción ilícita.

 

Crédito, tecnología

 

Además de la tierra, la reforma agraria propuesta por la Misión Rural requiere el mejoramiento de las condiciones de acceso a crédito y tecnología por parte de los productores. En el Volumen 3 se plantea dentro de las estrategias "Incorporar en forma específica al sistema de generación y transferencia de tecnológica los sistemas y arreglos productivos de la economía campesina, en función de los requerimientos del mercado en el proceso de transición, reconversión y reestructuración productiva regional y local". En lo específico se incluye avanzar en el proceso de sustitución del modelo de revolución verde de utilización de insumos agroquímicos por tecnologías alternativas "limpias"[15].

 

Solidaridad

 

También requiere una verdadera reasignación de activos productivos, que cuente con una redistribución patrimonial, como parte de un acuerdo de solidaridad entre ricos y pobres. Por lo cual "la Misión Rural acoge la propuesta de los gremios empresariales para la conformación de un fondo alimentado y administrado por el sector privado que se oriente a opciones productivas en las zonas más golpeadas por la guerra y la miseria"[16].

 

Desarrollo social y equidad

 

En este plano la Misión propone:

 

-         La definición de una estrategia de desarrollo rural integrado,

-         El fortalecimiento de los programas de atención a la población vulnerable,

-         Una estrategia de empleo, no coyuntural, sino que permita la cualificación de la oferta laboral de acuerdo con las nuevas condiciones de un entorno productivo diversificado y ampliado, las condiciones de seguridad social moderna y legislación laboral y apoyo a estructuras productivas intensivas en uso de mano de obra.

-         Una política activa de género que remueva los obstáculos que impiden a la mujer tener las mismas oportunidades que el hombre, que valore sus aportes.

 

RECURSOS PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO

 

El financiamiento del proceso de transición requiere la creación de un flujo de recursos de inversión pública y privada abundante y creciente:

 

-          En cuanto a la inversión privada se propone cambiar de manera radical la evaluación de riesgo y las percepciones de los inversionistas, a partir de mejorar las condiciones de competitividad de las inversiones rurales.

 

-          El gobierno nacional debe adoptar una estrategia clara y creíble de cambio de prioridad del sector en el conjunto de la economía nacional., como parte esencial de la ruta hacia la paz.

 

-          Además debe crear mecanismos que favorezcan los mercados de capitales para capitalizar los proyectos productivos en el sector rural mediante sistemas de financiamiento, capital de riesgo y capital semilla para proyectos productivos promisorios.

 

-          Fomentar y promover proyectos productivos a escalas competitivas que aprovechen la posibilidad de enfrentar mercados a partir de la integración de cadena productiva, de transformación y comercial.

 

-          Rediseñar y fortalecer los sistemas de información para el sector: información de mercados, inteligencia comercial, información tecnológica, sanitaria y sobre calidad, incluyendo sistemas de certificación.

 

-          Impulsar los acuerdos de competitividad que permitan fortalecer alianzas estratégicas entre diferentes componentes de la cadena de valor agregado de los sectores agroalimentario y agroindustrial.

 

-          Los recursos públicos deben garantizar las mejores condiciones para la inversión privada.

 

-          Es necesario crear sistemas de seguimiento y evaluación de impacto que garanticen la eficiencia del gasto público.

 

-          Los recursos públicos deben ser dirigidos prioritariamente a: construcción de infraestructura productiva, desarrollo tecnológico, financiación de subsidios para la reasignación de activos productivos, programas sociales para el mejoramiento de las condiciones de vida.

 

-          Dado el alto déficit fiscal colombiano, es necesario repriorizar las inversiones y obtener recursos blandos con la banca multilateral, con plazos largos de amortización.

 

-          Establecer planes de inversión rural territoriales que permitan la reorientación de parte de las transferencias que hace la nación a los municipios y departamentos.

 

-          Aumentar las transferencias de los fondos de regalías de la explotación minera energética y aquellos que se liberen de los costos de la guerra, en un proceso de paz.

 

-          Los recursos provenientes de la extinción de dominio por enriquecimiento ilícito asociado al narcotráfico deben igualmente contribuir a este fondo para financiar la transición y la paz en el campo colombiano.

 

CONOCIMIENTO Y CULTURA

 

En este campo, se propone una estrategia integral bajo en nombre de Expedición a la Diversidad "que abandere un gran proceso de movilización social para el reconocimiento de nuestra riqueza cultural y biológica, que nos permita la construcción de una identidad nacional, nos forme como sociedad de conocimiento, nos permita enriquecer el saber tradicional, conocer nuestras potencialidades y recursos para ponerlos a disposición de la gran empresa de recuperación del campo colombiano"[17]. Se propone la modernización pedagógica y tecnológica de la educación rural, la ampliación de su cobertura y el mejoramiento de su calidad. La consolidación de un sistema de transferencia y tecnología, que permita la transformación de la eficiencia productiva y la mejor utilización económica y ambiental de los recursos.

 

LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD

 

Ordenamiento territorial como base de una nueva organización institucional del Estado

 

El logro de todas estas metas - sostiene la Misión Rural - requiere el desarrollo de ordenamiento territorial como base de una nueva organización institucional del Estado que incluya la incorporación de regiones estratégicas, a escala nacional, que hoy se consideran marginales en las visiones geopolíticas de largo plazo como son la Orinoquia, la Amazonia y el Pacífico, "que darán cuenta de gran parte del desarrollo colombiano en el futuro"[18].

 

Demanda también la revisión del sistema nacional de planeación, para ajustarlo a la estructura territorial y redefinir su estructura sectorial actual; fortalecer las instituciones de desarrollo territorial; formular un plan de zonas de reserva campesina, zonas de reserva empresarial y pueblos nuevos que responda  las necesidades del ordenamiento territorial y de asentamientos humanos.

 

Ajuste a las instituciones públicas del sector rural

 

En este sentido se propone una reforma al Ministerio que deberá denominarse Ministerio de Desarrollo Económico y Social Rural afirmando su carácter territorial y multisectorial y la consolidación de cinco subsistemas (financiamiento, sanidad y calidad, ciencia y tecnología, desarrollo rural y competitividad).

 

Se propone igualmente el fortalecimiento del sistema de financiamiento, reestructurando o liquidando la Caja Agraria y ampliando la participación de otros intermediarios financieros.

 

La descentralización del sistema nacional de ciencia y tecnología y la reestructuración de Corpoica. El fortalecimiento del sistema de sanidad y calidad especializando al ICA en estas funciones y culminando su separación e independencia de Corpoica; del sistema de desarrollo social rural con la creación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y las Corporaciones Territoriales de Desarrollo Rural, que sustituyan al Incora, Inpa, Fondo DRI e Inat, para un desarrollo más eficiente y descentralizado de los programas de desarrollo rural; del sistema de competitividad, ampliando la participación, inversiones y acciones de la Corporación Colombia Internacional y la Bolsa Nacional Agropecuaria.

 

Ajuste a las instituciones privadas

 

En este aspecto la Misión Rural se pronuncia por el fortalecimiento de las organizaciones gremiales en su capacidad de apoyo técnico y de gestión empresarial, así como de las organizaciones campesinas las cuales deben transitar hacia convertirse en verdaderas organizaciones gremiales de pequeños y medianos productores con mayor representación capacidad de gestión. Propone también el incremento de la vinculación de las Organizaciones no Gubernamentales a la gestión de la política de desarrollo social rural.

 

Agenda legislativa

 

La Misión Rural postula una agenda que incluya: Ley orgánica de ordenamiento territorial; Ley de tierras; Ley de participación de la sociedad civil; Ley marco del sector rural.

 

Inversión pública para la paz

 

Este componente requiere, según la Misión Rural, introducir sistemas de evaluación y seguimiento del impacto de la inversión pública; especializar y focalizar la inversión en bienes públicos y en consideración a los multiplicadores para jalonar inversión privada y para garantizar efecto redistributivo;  reorientar el presupuesto general para garantizar la inversión suficiente para el sector rural, atendiendo a la restricción fiscal; elaborar un plan de financiamiento de largo plazo con fuentes externas y amortizaciones de muy largo plazo.

 

Movilización social

 

Para el desarrollo de los propósitos que permitan construir la Paz, sostiene la Misión Rural,  "es necesario contar con una amplia movilización social que participe del acuerdo que conduzca a una paz justa y legítima"[19].

 

 

CUALIFICAR LA ACCIÓN POLÍTICA

 

Destaca la Misión Rural que uno de los ejes por donde pasan las soluciones a los conflictos colombianos es la política. Pone como condición inaplazable para el logro de la paz la existencia de una democracia que garantice los derechos de los ciudadanos no solo en el campo de los derechos políticos sino también económicos. En este sentido considera como impostergable el desarrollo y consolidación de una democracia innovativa que promocione y garantice la participación ciudadana. Entiende la Misión que “la política es una tarea de todos y por lo tanto las decisiones que se tomen sobre lo económico y lo político deben ser el producto de un consenso, entendido no como la eliminación de las diferencias sino como el reconocimiento social y cultural de los discensos”[20].

 

En este contexto, y por las experiencias que ha tenido el país en relación con la manera DE HACER Y PENSAR LA POLITICA, la Misión propone “el desarrollo de una gran estrategia de pedagogía política que revolucione el ethos político existente y se constituya en una forma abierta y participativa de "cualificar" la acción política. La participación inteligente y comprometida se constituye en una meta a alcanzar en el escenario colombiano de final de milenio. Así mismo, la Misión considera esencial la transformación de los partidos políticos como una urgencia,  así como la creación de movimientos políticos que abran el bipartidismo hacia una democracia en la que quepan todas las expresiones de la diversidad colombiana.”[21]

 

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