SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO DEL RECURSO DE APELACIÓN A LA PROVIDENCIA DEL TRIBUNALADMINISTRATIVO DEL HUILA SOBRE DEMANDA DEL CIUDADANO JAVIER ROA SALAZAR EXIGIENDO CUMPLIMIENTO DE LICENCIA AMBIENTAL PARA EFECTUAR FUMIGACIONES

LICENCIA AMBIENTAL para  Fumigación con Glifosato y regimen de transición

En el caso de autos, se trata, de que el señor Alcalde de Neiva y el Comandante de la Policía del Huila tramiten la respectiva licencia ambiental y cumplan los demás requisitos exigidos para llevar a cabo actividades que como la fumigación con glifosato, según el actor, afectan el medio ambiente y la vida. Sobre el tema objeto de discusión, ya esta Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse y al efecto definió que la erradicación de cultivos ilícitos es una actividad que compete al Consejo Nacional de Estupefacientes desde el año de 1986 y que a dicha actividad que se inició con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993, se le aplica el régimen de transición que fue consagrado en la mencionada ley, según el cual para el ejercicio de dicha actividad no se requiere la licencia ambiental y puede seguirse desarrollando, sin perjuicio de que las autoridades ambientales pueden intervenir con el fin de que se cumplan las normas que regulan el medio ambiente.

Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Consejera Ponente: Doctora Nubia González Cerón.

Radicación número 3454.

Acción de cumplimiento.

Referencia: Apelación sentencia de julio 17 de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

Actor: Javier Roa Salazar.Actor: Javier Roa Salazar.

Resuelve la Sala la apelación interpuesta por el actor, Javier Roa Salazar, contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, el 17 de julio de 1995, por la cual resolvió: “Abstenerse de librar mandamiento ejecutivo y la orden de suspensión incoadas en las pretensiones primera y segunda del libelo introductorio de la presente acción de cumplimiento”.

I. ANTECEDENTES

I.1 El ciudadano y abogado Javier Roa Salazar, con fundamento en los artículos 77 y siguientes de la Ley 99 de 1993 y en ejercicio de la acción de cumplimiento allí consagrada, acudió ante el Tribunal Administrativo del Huila, pretendiendo lo siguiente:

“1. Que mediante el trámite establecido en el artículo 77 de la Ley 99 de 1993, se ordene el cumplimiento del artículo 49 y ss. de la misma ley, con el objeto de que tramite la respectiva licencia ambiental, de que se realicen los estudios de impacto ambiental, estudio de efectos colaterales, y la fiscalización de las fumigaciones con glifosato en el área rural del municipio por las autoridades y funcionarios competentes para realizar el auditaje respectivo.

2. Con el objeto de preservar la vida de los coasociados, bien jurídico tutelado por la Constitución Nacional, artículo 11, se ordene por parte de esa honorable Corporación, la suspensión de las fumigaciones con glifosato en el territorio departamental, hasta tanto no se dé estricto cumplimiento de parte del señor Alcalde y el Comandante de la Policía Huila, al artículo 49 y s.s. de la Ley 99 de 1993.”

I.2 Normas que se invocan como violadas

El actor considera que, con la omisión puesta de presente en las pretensiones, se están vulnerando los siguientes derechos constitucionales: artículos 11, 49, 79 y 80.

I. 3 Hechos que originaron la acción

“Entre los días noviembre 8 y diciembre 18, se vienen realizando fumigaciones con glifosato en las siguientes zonas: San Antonio, Piedramarcada, Vegalarga, Balsillas y los Cauchos como se puede abstraer de las diligencias adelantadas por la Personería Municipal de Neiva, información sustraída de las actas Nos. 057, 058, 061, 063, 066, 073, 080, 081 y 086 de la Compañía de Erradicación de Cultivos Ilícitos de la Policía Nacional.

“Las anteriores localidades todas pertenecientes al municipio de Neiva, y cercanas a los afluentes del río Las Ceibas, han sido afectadas por las fumigaciones con glifosato, esta actividad se viene desarrollando con autorización del Consejo Nacional de Estupefacientes, sin mediar autorización de la primera autoridad municipal, sin existir un estudio de impacto ambiental como lo requiere el artículo 49 de la Ley 99, no existe estudio de efectos colaterales, así se pudo constatar por parte de la Personería Municipal, en respuesta a las diligencias solicitadas por este ciudadano en oficio de fecha 30 de enero de 1995.

Como lo preceptúa la Constitución Nacional en su artículo 315 numeral 2, el señor Alcalde, es la primera autoridad de policía en el municipio y se supone que las actividades desarrolladas por la policía, en el caso de las fumigaciones con glifosato en la zona rural del municipio de Neiva, son de responsabilidad de la administración como primera autoridad, pero que se están desarrollando al margen de la ley, pues no cumple con los requisitos establecidos por la normatividad ambiental.

“La Policía Nacional a través de sus aeronaves desarrolla la actividad de fumigación con el elemento químico Glifosato sin que estas actuaciones tengan un permiso sanitario y sin la fiscalización de los organismos de control local Procuraduría - Contraloría y sin la licencia ambiental correspondiente.

Ahora bien, es deber constitucional de la primera autoridad municipal el artículo 49 y s.s. del Estatuto Nacional Ambiental estatuye: obligatoriedad de la licencia ambiental: “La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad; que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental”.

“De lo anterior debemos concluir, que el señor Alcalde como primera autoridad de policía y el señor Comandante del Departamento de Policía Huila, para desarrollar las fumigaciones de cultivos ilícitos en el territorio municipal deben existir los siguientes documentos: 1. Estudio de impacto ambiental. 2. Estudio de efectos colaterales de las sustancias aplicadas a las regiones. 3. Fiscalización de parte de las autoridades sanitarias, Procuraduría Regional y de parte de la administración local.

“Una vez analizada la diligencia realizada por el señor Personero Municipal a las actas levantadas entre el mes de noviembre y diciembre de 1994, podemos concluir las siguientes anomalías: a) Inexistencia de estudio de impacto ambiental en las zonas del municipio de Neiva en donde se desarrollan las fumigaciones con glifosato; b) Desconocimiento e inexistencia de los estudios de efectos colaterales que puedan repercutir en el medio ambiente de las zonas fumigadas; c) Desconocimiento de la incidencia tóxica que pueda tener en el organismo humano en caso de contaminación de parte de las personas o las aguas de la región o al contaminarse los vertederos del acueducto municipal; d) La única autorización de un organismo gubernamental que permite la fumigación en nuestro municipio con glifosato y argumentado por las autoridades de policía es la resolución Nº 001 del Consejo Nacional de Estupefacientes, de fecha 11 de febrero de 1994, organismo este que carece de competencia para refrendar actos que en caso de ocasionar daños materiales o en vidas, deberá ser el municipio de Neiva al desarrollar esta actividad sin mediar los estudios pertinentes y más que eso con la omisión en el cumplimiento de los parámetros legales establecidos por el artículo 49 y s.s. de la Ley 99 de 1993; e) La falta de fiscalización y control de parte de las autoridades sanitarias y administrativas del municipio, causa desconcierto este hecho, pues poco o nada se hace por preservar la salud de los neivanos ante el desconocimiento de la sustancia química Glifosato, de la cual, además, se ignoran sus propiedades químicas y contaminantes al entrar en contacto con el ser humano y su hábitat.” (sic).

III. LA DECISION IMPUGNADA

Invoca el a quo la disposición que faculta a cualquier ciudadano para demandar el cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente, mediante el trámite ejecutivo singular reglado en el C.P.C. (Título XI, Ley 99 de 1993).

Después de resumir las pretensiones del accionante, el a quo hace referencia a la comunicación suscrita por el señor Alcalde de Neiva y dirigida al Tribunal Administrativo del Huila, en la que manifiesta que es de conocimiento público que la erradicación de los llamados “cultivos ilícitos” o plantas de donde se extraen sustancias alucinógenas (coca, marihuana, amapola, etc.), se ha asumido en el territorio colombiano por el Gobierno Central, a través de entes como el Consejo Nacional de Estupefacientes y la Sección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, siendo el primero de ellos, el que autorizó el uso del herbicida glifosato.

Estos actos, dice el a quo, se hallan avalados por el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables - Inderena - y por el hoy Ministerio del Medio Ambiente, creado por la precitada Ley 99 de 1993, el que a través de Corporaciones Autónomas Regionales, ejerce el pleno control de las materias ambientales y ecológicas en el territorio nacional. - Ello, por mandato de la norma comentada - .

Las circunstancias descritas descubren la marginalidad en que se hallan las autoridades contra quienes se encamina la presente acción, respecto del trámite y obtención de la licencia ambiental deprecada por el demandante, así como para ordenar la suspensión de la actividad fumigatoria en las zonas de cultivos ilícitos, que es la segunda pretensión incoada en el libelo.

Esta apreciación no es meramente subjetiva, pues tiene asidero en el mismo estatuto legal a que se remite el actor, que atribuye la competencia para el otorgamiento de las referidas licencias ambientales en primer término al Ministerio del Medio Ambiente; en segundo lugar a las Corporaciones Autónomas Regionales - en el ámbito local - . y en tercer término, a los Alcaldes de los municipios o distritos con población urbana superior a 1.000.000 de habitantes, con la salvedad delegataria prevista en el artículo 54 de la mentada ley, que en nuestro caso no ha ocurrido, o al menos, no es hecho conocido en el proceso.

“Es así como entratándose de una acción que ha de regirse por la vía señalada en el Libro Tercero. Sección Segunda, Título XXVII, Capítulos I y s.s. del C.P.C. y, a pesar de que tanto en la norma constitucional (art. 87), como en la legal (art. 77 Ley 99 de 1993), se consagra la posibilidad de accionar el efectivo cumplimiento de una ley o leyes, además de los actos administrativos, que para el caso específico ‘tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente’, se echa de menos el acto administrativo que comprometa, con fuerza coercitiva, la voluntad ordenadora de quienes figuran como demandados en la presente acción, esto es, el título ejecutivo de que trata el artículo 488 del C.P.C.”.

Con las anteriores consideraciones, el a quo resolvió abstenerse de librar mandamiento ejecutivo y la orden de suspensión incoados en las pretensiones primera y segunda del libelo introductorio de la presente acción de cumplimiento.

IV. EL RECURSO DE APELACION

En su memorial de sustentación del recurso de alzada, el actor señala que, de conformidad con el artículo 315 de la C. N., es el Alcalde el responsable de los actos de la Policía Nacional y, en este caso, es la vida de los neivanos la que se encuentra en potencial peligro, porque se desconoce la composición del elemento químico “glifosato” y lo que es peor aún, se ignora por parte de las autoridades ambientales y sanitarias, como se ha podido comprobar en las pruebas anticipadas solicitadas, “es absoluta la ignorancia al respecto” mas sin embargo, las fumigaciones continúan aledañas a los cauces de los afluentes del acueducto municipal.

Agrega el apelante, que si el artículo 49 de la Ley del Medio Ambiente, para tal actividad fumigadora con el químico mencionado, exige licencia ambiental, ésta es una norma de obligatorio cumplimiento para entes gubernamentales o privados, de tal manera que el Alcalde Municipal, como primera autoridad de Policía, deberá cumplir a cabalidad el mencionado artículo, así como el Comandante de Policía Huila.

Concluye el recurrente, que mal podría entonces entrar a esgrimir como título ejecutivo, conforme a los preceptos de la legislación procedimental civil, el acto administrativo mediante el cual se está desarrollando la actividad, pues se ha demostrado que no existe licencia ambiental tramitada por las autoridades de policía para tales efectos.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En el presente caso se trata, como ya quedó visto, del ejercicio de la acción de cumplimiento de la ley o de los actos administrativos, en materias ambientales regulada por los artículos 77 y siguientes de la Ley 99 de 1993, para la cual se aplica el procedimiento ejecutivo singular, regulado por el Código de Procedimiento Civil.

Sea lo primero reiterar la posición de la Sala, puesta de presente en otros casos similares, sobre la inconveniencia y dificultad para aplicar las normas que rigen el proceso ejecutivo tendiente a hacer efectivas las obligaciones entre particulares, a aquel mediante el cual se pretende el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo.

Sobre esta preocupación se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia que desató un recurso de apelación contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Allí se dijo:

“En efecto, las autoridades públicas que actúan dentro de un Estado de Derecho están sometidas al principio de legalidad, el cual implica que sólo pueden realizar aquellas actividades que les han sido atribuidas como competencias propias de su cargo y respecto de las cuales tienen la obligación de ejercerlas y cumplirlas. Así las cosas, más que un título ejecutivo en el que conste una obligación clara, expresa y exigible, la ley es para las autoridades que ejercen funciones públicas, la fuente de la cual deriva su potestad de ejercicio y a la vez su obligación de ejercer o realizar una actividad que constituye la concreción de una función estatal”. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 15 de agosto de 1995, Expediente 2820, Consejera Ponente Doctora Consuelo Sarria Olcos, Actor: Juan Londoño y otra.

En el caso de autos, se trata, de que el señor Alcalde de Neiva y el Comandante de la Policía del Huila tramiten la respectiva licencia ambiental y cumplan los demás requisitos exigidos para llevar a cabo actividades que como la fumigación con glifosato, según el actor, afectan el medio ambiente y la vida.

Sobre el tema objeto de discusión, ya esta Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse y al efecto definió que la erradicación de cultivos ilícitos es una actividad que compete al Consejo Nacional de Estupefacientes desde el año de 1986 y que a dicha actividad que se inició con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993, se le aplica el régimen de transición que fue consagrado en la mencionada ley, según el cual para el ejercicio de dicha actividad no se requiere la licencia ambiental
y puede seguirse desarrollando, sin perjuicio de que las autoridades ambientales puedan intervenir con el fin de que se cumplan las normas que regulan el medio ambiente.

Por consiguiente, la Sala hace suyas las apreciaciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando dijo:

“En relación con las acciones de cumplimiento en materia ambiental, reguladas por la Ley 99 de 1993, ha dicho la Sala que se requiere que exista una obligación determinada y que ofrezca certeza acerca del derecho que se pretende reclamar y en el caso de autos se trata, según los términos del memorial presentado por los accionantes, de que el Consejo Nacional de Estupefacientes cumpla con lo dispuesto en diferentes normas sobre obtención de licencia sanitaria, de licencia ambiental y el cumplimiento de los demás requisitos exigidos para realizar actividades que afectan el medio ambiente.

“En relación con este aspecto, se observa que el Consejo Nacional de Estupefacientes debe cumplir las normas legales aplicables a la actividad que le ha sido atribuida, como competencia propia, de erradicar los cultivos ilícitos, es decir, que existe una obligación determinada, de manera expresa por el ordenamiento jurídico la cual es la que los accionantes pretenden que se cumpla.

“Y en relación con el derecho correlativo que los accionantes reclaman se trata del hoy consagrado en la Constitución Nacional, artículos 79 y 80, el derecho a un ambiente sano.

Así planteados los términos de la acción ejercida, debe la Sala, establecer si realmente ha existido el incumplimiento alegado por los interesados y si así lo fuere, si es procedente el mandamiento de ejecución solicitado.

“De conformidad con lo dispuesto por el literal g) del artículo 91 de la Ley 30 de 1986 es función del Consejo Nacional de Estupefacientes la de ‘Disponer la destrucción de cultivos de marihuana, coca y demás plantaciones de las cuales se puedan extraer sustancias que produzcan dependencia, utilizando los medios más adecuados, previo concepto favorable de los organismos encargados de velar por la salud de la población y por la preservación y equilibrio del ecosistema del país’”.

Dichas decisiones son ejecutadas por la Dirección de Policía Antinarcóticos de la Policía Nacional, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 423 de 1987, el cual fue adoptado como legislación permanente por el artículo 1º del Decreto 2253 de 1991.

“El Consejo Nacional de Estupefacientes, en ejercicio de la competencia citada, en el año de 1992, autorizó la erradicación de cultivos de amapola y posteriormente amplió dicha autorización a otros cultivos ilícitos y precisó las facultades de la División Antinarcóticos de la Policía Nacional, en esta materia, mediante la Resolución número 001 del 11 de febrero de 1994.

Estando debidamente establecido que la erradicación de cultivos ilícitos es una actividad asignada al Consejo Nacional de Estupefacientes desde el año de 1986, que la ejecuta a través de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional y que la inició con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993 y de su decreto reglamentario, tal como lo demuestran los conceptos de las autoridades de salud y del medio ambiente a que se ha hecho referencia, se llega a la conclusión de que a dicha actividad se le aplica el régimen de transición que fue consagrado en la misma ley y desarrollado en su decreto reglamentario, según el cual no se requiere la licencia ambiental y puede seguirse desarrollando, sin perjuicio de que las autoridades ambientales que lo consideren necesario puedan intervenir, para que se cumplan las normas que regulan el medio ambiente con el fin de conservarlo sano, de recuperarlo o de restaurarlo, según el caso. Así lo consideró la Ministra del Medio Ambiente, en comunicación del 20 de diciembre de 1994, dirigida al señor Ministro de Justicia y del Derecho, que obra a folio 119 del expediente, en el cual le manifiesta que: ‘Es necesario advertir que el concepto emitido por el Inderena conserva su validez jurídica, toda vez que era la entidad competente en materia ambiental antes de la entrada en vigor de la Ley 99 de 1993 y dio aplicación a la normatividad vigente en ese momento. Debe agregarse que la fumigación obedece a una política de control de orden público, por lo tanto no tiene solución de continuidad, motivo por el cual la situación de las fumigaciones cabe perfectamente dentro del régimen de transición’.

“Si la actividad de erradicación de cultivos ilícitos se rige por el citado régimen de transición y para realizarla el Consejo Nacional de Estupefacientes cumplió con las normas vigentes en su oportunidad, no se da a juicio de la Sala el incumplimiento de la Ley 99 de 1993 y de las normas constitucionales invocadas por los accionantes y por lo tanto no resulta procedente el mandamiento de ejecución solicitado.

Por lo demás, consta en el expediente que el Consejo Nacional de Estupefacientes para realizar las actividades ahora cuestionadas precisó una serie de parámetros, como son los enunciados en la Resolución 001 del 11 de febrero de 1994, según los cuales en primer término debe hacerse un reconocimiento preciso de la ubicación de los cultivos ilícitos, su extensión, el medio circundante, sus características, los riesgos potenciales, la localización, todo lo cual se precisará conjuntamente con el ICA, con el Inderena y con el Ministerio de Salud.

Igualmente, el método de aspersión aérea controlada está sujeto a monitoreo y evaluación permanente y a un plan específico en el cual deben precisarse los lugares de aplicación, la determinación de los recursos humanos a emplear, los equipos a utilizar, la composición del equipo científico asesor y coordinar de la misión y la fijación de normas específicas y técnicas prioritarias a observar en el procedimiento.

También deben coordinarse dichas acciones con las autoridades locales y contarán con la presencia permanente de un delegado del Ministerio Público, Procuraduría Provincial y de la Fiscalía General de la Nación y deberán hacerse evaluaciones periódicas de los resultados obtenidos, además de que contarán con una autoridad ambiental encargada de controlar y supervisar la adecuada técnica y correcta ejecución de la erradicación autorizada.

Finalmente se prevé la existencia de áreas de manejo especial y reservas naturales y la programación de proyectos de rehabilitación social, económica y ecológica.” Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 1º de agosto de 1995, Expediente Nº AC - 2820, Consejera Ponente, doctora Consuelo Sarria Olcos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

Confírmase la providencia de 17 de julio de 1995, emanada del Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual decidió abstenerse de librar mandamiento ejecutivo y la orden de suspensión incoadas en las pretensiones primera y segunda de la acción de cumplimiento, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 26 de octubre de 1995.

Libardo Rodríguez Rodríguez, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muñoz¸Nubia González Cerón; Yesid Rojas Serrano.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración del auto de Sala Plena del 15 de agosto de 1995, Exp. 2820, Ponente: doctora Consuelo Sarria Olcos.