En el caso de autos, se trata, de que el señor Alcalde de
Neiva y el Comandante de la Policía del Huila tramiten la respectiva licencia
ambiental y cumplan los demás requisitos exigidos para llevar a cabo actividades
que como la fumigación con glifosato, según el actor, afectan el medio ambiente
y la vida. Sobre el tema objeto de discusión, ya esta Corporación tuvo
oportunidad de pronunciarse y al efecto definió que la erradicación de cultivos
ilícitos es una actividad que compete al Consejo Nacional de Estupefacientes
desde el año de 1986 y que a dicha actividad que se inició con anterioridad a la
expedición de la Ley 99 de 1993, se le aplica el régimen de transición que fue
consagrado en la mencionada ley, según el cual para el ejercicio de dicha
actividad no se requiere la licencia ambiental y puede seguirse desarrollando,
sin perjuicio de que las autoridades ambientales pueden intervenir con el fin de
que se cumplan las normas que regulan el medio ambiente.
Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo -
Sección Primera.
Santa Fe de Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
Consejera Ponente: Doctora Nubia González Cerón.
Radicación número 3454.
Acción de cumplimiento.
Referencia: Apelación sentencia de julio 17 de 1995,
proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.
Actor: Javier Roa Salazar.Actor: Javier Roa Salazar.
Resuelve la Sala la apelación interpuesta por el actor,
Javier Roa Salazar, contra la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Huila, el 17 de julio de 1995, por la cual resolvió: “Abstenerse
de librar mandamiento ejecutivo y la orden de suspensión incoadas en las
pretensiones primera y segunda del libelo introductorio de la presente acción de
cumplimiento”.
I. ANTECEDENTES
I.1 El ciudadano y abogado Javier Roa Salazar, con
fundamento en los artículos 77 y siguientes de la Ley 99 de 1993 y en ejercicio
de la acción de cumplimiento allí consagrada, acudió ante el Tribunal
Administrativo del Huila, pretendiendo lo siguiente:
“1. Que mediante el trámite establecido en el artículo 77
de la Ley 99 de 1993, se ordene el cumplimiento del artículo 49 y ss. de la
misma ley, con el objeto de que tramite la respectiva licencia ambiental, de que
se realicen los estudios de impacto ambiental, estudio de efectos colaterales, y
la fiscalización de las fumigaciones con glifosato en el área rural del
municipio por las autoridades y funcionarios competentes para realizar el
auditaje respectivo.
2. Con el objeto de preservar la vida de los coasociados,
bien jurídico tutelado por la Constitución Nacional, artículo 11, se ordene por
parte de esa honorable Corporación, la suspensión de las fumigaciones con
glifosato en el territorio departamental, hasta tanto no se dé estricto
cumplimiento de parte del señor Alcalde y el Comandante de la Policía Huila, al
artículo 49 y s.s. de la Ley 99 de 1993.”
I.2 Normas que se invocan como violadas
El actor considera que, con la omisión puesta de presente
en las pretensiones, se están vulnerando los siguientes derechos
constitucionales: artículos 11, 49, 79 y 80.
I. 3 Hechos que originaron la acción
“Entre los días noviembre 8 y diciembre 18, se vienen
realizando fumigaciones con glifosato en las siguientes zonas: San Antonio,
Piedramarcada, Vegalarga, Balsillas y los Cauchos como se puede abstraer de las
diligencias adelantadas por la Personería Municipal de Neiva, información
sustraída de las actas Nos. 057, 058, 061, 063, 066, 073, 080, 081 y 086 de la
Compañía de Erradicación de Cultivos Ilícitos de la Policía Nacional.
“Las anteriores localidades todas pertenecientes al
municipio de Neiva, y cercanas a los afluentes del río Las Ceibas, han sido
afectadas por las fumigaciones con glifosato, esta actividad se viene
desarrollando con autorización del Consejo Nacional de Estupefacientes, sin
mediar autorización de la primera autoridad municipal, sin existir un estudio de
impacto ambiental como lo requiere el artículo 49 de la Ley 99, no existe
estudio de efectos colaterales, así se pudo constatar por parte de la Personería
Municipal, en respuesta a las diligencias solicitadas por este ciudadano en
oficio de fecha 30 de enero de 1995.
“Como lo preceptúa la Constitución Nacional en su artículo
315 numeral 2, el señor Alcalde, es la primera autoridad de policía en el
municipio y se supone que las actividades desarrolladas por la policía, en el
caso de las fumigaciones con glifosato en la zona rural del municipio de Neiva,
son de responsabilidad de la administración como primera autoridad, pero que se
están desarrollando al margen de la ley, pues no cumple con los requisitos
establecidos por la normatividad ambiental.
“La Policía Nacional a través de sus aeronaves desarrolla
la actividad de fumigación con el elemento químico Glifosato sin que estas
actuaciones tengan un permiso sanitario y sin la fiscalización de los organismos
de control local Procuraduría - Contraloría y sin la licencia ambiental
correspondiente.
“Ahora bien, es deber constitucional de la primera
autoridad municipal el artículo 49 y s.s. del Estatuto Nacional Ambiental
estatuye: obligatoriedad de la licencia ambiental: “La ejecución de obras, el
establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad; que de
acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los
recursos naturales o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables
o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental”.
“De lo anterior debemos concluir, que el señor Alcalde como
primera autoridad de policía y el señor Comandante del Departamento de Policía
Huila, para desarrollar las fumigaciones de cultivos ilícitos en el territorio
municipal deben existir los siguientes documentos: 1. Estudio de impacto
ambiental. 2. Estudio de efectos colaterales de las sustancias aplicadas a las
regiones. 3. Fiscalización de parte de las autoridades sanitarias, Procuraduría
Regional y de parte de la administración local.
“Una vez analizada la diligencia realizada por el señor
Personero Municipal a las actas levantadas entre el mes de noviembre y diciembre
de 1994, podemos concluir las siguientes anomalías: a) Inexistencia de estudio
de impacto ambiental en las zonas del municipio de Neiva en donde se desarrollan
las fumigaciones con glifosato; b) Desconocimiento e inexistencia de los
estudios de efectos colaterales que puedan repercutir en el medio ambiente de
las zonas fumigadas; c) Desconocimiento de la incidencia tóxica que pueda tener
en el organismo humano en caso de contaminación de parte de las personas o las
aguas de la región o al contaminarse los vertederos del acueducto municipal; d)
La única autorización de un organismo gubernamental que permite la fumigación en
nuestro municipio con glifosato y argumentado por las autoridades de policía es
la resolución Nº 001 del Consejo Nacional de Estupefacientes, de fecha 11 de
febrero de 1994, organismo este que carece de competencia para refrendar actos
que en caso de ocasionar daños materiales o en vidas, deberá ser el municipio de
Neiva al desarrollar esta actividad sin mediar los estudios pertinentes y más
que eso con la omisión en el cumplimiento de los parámetros legales establecidos
por el artículo 49 y s.s. de la Ley 99 de 1993; e) La falta de fiscalización y
control de parte de las autoridades sanitarias y administrativas del municipio,
causa desconcierto este hecho, pues poco o nada se hace por preservar la salud
de los neivanos ante el desconocimiento de la sustancia química Glifosato, de la
cual, además, se ignoran sus propiedades químicas y contaminantes al entrar en
contacto con el ser humano y su hábitat.” (sic).
III. LA DECISION IMPUGNADA
Invoca el a quo la disposición que faculta a cualquier
ciudadano para demandar el cumplimiento de las leyes o actos administrativos que
tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente, mediante
el trámite ejecutivo singular reglado en el C.P.C. (Título XI, Ley 99 de 1993).
Después de resumir las pretensiones del accionante, el a
quo hace referencia a la comunicación suscrita por el señor Alcalde de Neiva y
dirigida al Tribunal Administrativo del Huila, en la que manifiesta que es de
conocimiento público que la erradicación de los llamados “cultivos ilícitos” o
plantas de donde se extraen sustancias alucinógenas (coca, marihuana, amapola,
etc.), se ha asumido en el territorio colombiano por el Gobierno Central, a
través de entes como el Consejo Nacional de Estupefacientes y la Sección de
Antinarcóticos de la Policía Nacional, siendo el primero de ellos, el que
autorizó el uso del herbicida glifosato.
Estos actos, dice el a quo, se hallan avalados por el
Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables - Inderena - y por el hoy
Ministerio del Medio Ambiente, creado por la precitada Ley 99 de 1993, el que a
través de Corporaciones Autónomas Regionales, ejerce el pleno control de las
materias ambientales y ecológicas en el territorio nacional. - Ello, por mandato
de la norma comentada - .
Las circunstancias descritas descubren la marginalidad en
que se hallan las autoridades contra quienes se encamina la presente acción,
respecto del trámite y obtención de la licencia ambiental deprecada por el
demandante, así como para ordenar la suspensión de la actividad fumigatoria en
las zonas de cultivos ilícitos, que es la segunda pretensión incoada en el
libelo.
“Esta apreciación no es meramente subjetiva, pues tiene
asidero en el mismo estatuto legal a que se remite el actor, que atribuye la
competencia para el otorgamiento de las referidas licencias ambientales en
primer término al Ministerio del Medio Ambiente; en segundo lugar a las
Corporaciones Autónomas Regionales - en el ámbito local - . y en tercer término,
a los Alcaldes de los municipios o distritos con población urbana superior a
1.000.000 de habitantes, con la salvedad delegataria prevista en el artículo 54
de la mentada ley, que en nuestro caso no ha ocurrido, o al menos, no es hecho
conocido en el proceso.
“Es así como entratándose de una acción que ha de regirse
por la vía señalada en el Libro Tercero. Sección Segunda, Título XXVII,
Capítulos I y s.s. del C.P.C. y, a pesar de que tanto en la norma constitucional
(art. 87), como en la legal (art. 77 Ley 99 de 1993), se consagra la posibilidad
de accionar el efectivo cumplimiento de una ley o leyes, además de los actos
administrativos, que para el caso específico ‘tengan relación directa con la
protección y defensa del medio ambiente’, se echa de menos el acto
administrativo que comprometa, con fuerza coercitiva, la voluntad ordenadora de
quienes figuran como demandados en la presente acción, esto es, el título
ejecutivo de que trata el artículo 488 del C.P.C.”.
Con las anteriores consideraciones, el a quo resolvió
abstenerse de librar mandamiento ejecutivo y la orden de suspensión incoados en
las pretensiones primera y segunda del libelo introductorio de la presente
acción de cumplimiento.
IV. EL RECURSO DE APELACION
En su memorial de sustentación del recurso de alzada, el
actor señala que, de conformidad con el artículo 315 de la C. N., es el Alcalde
el responsable de los actos de la Policía Nacional y, en este caso, es la vida
de los neivanos la que se encuentra en potencial peligro, porque se desconoce la
composición del elemento químico “glifosato” y lo que es peor aún, se ignora por
parte de las autoridades ambientales y sanitarias, como se ha podido comprobar
en las pruebas anticipadas solicitadas, “es absoluta la ignorancia al respecto”
mas sin embargo, las fumigaciones continúan aledañas a los cauces de los
afluentes del acueducto municipal.
Agrega el apelante, que si el artículo 49 de la Ley del
Medio Ambiente, para tal actividad fumigadora con el químico mencionado, exige
licencia ambiental, ésta es una norma de obligatorio cumplimiento para entes
gubernamentales o privados, de tal manera que el Alcalde Municipal, como primera
autoridad de Policía, deberá cumplir a cabalidad el mencionado artículo, así
como el Comandante de Policía Huila.
Concluye el recurrente, que mal podría entonces entrar a
esgrimir como título ejecutivo, conforme a los preceptos de la legislación
procedimental civil, el acto administrativo mediante el cual se está
desarrollando la actividad, pues se ha demostrado que no existe licencia
ambiental tramitada por las autoridades de policía para tales efectos.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el presente caso se trata, como ya quedó visto, del
ejercicio de la acción de cumplimiento de la ley o de los actos administrativos,
en materias ambientales regulada por los artículos 77 y siguientes de la Ley 99
de 1993, para la cual se aplica el procedimiento ejecutivo singular, regulado
por el Código de Procedimiento Civil.
Sea lo primero reiterar la posición de la Sala, puesta de
presente en otros casos similares, sobre la inconveniencia y dificultad para
aplicar las normas que rigen el proceso ejecutivo tendiente a hacer efectivas
las obligaciones entre particulares, a aquel mediante el cual se pretende el
cumplimiento de una ley o de un acto administrativo.
Sobre esta preocupación se pronunció la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo en providencia que desató un recurso de apelación
contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Allí se dijo:
“En efecto, las autoridades públicas que actúan dentro de
un Estado de Derecho están sometidas al principio de legalidad, el cual implica
que sólo pueden realizar aquellas actividades que les han sido atribuidas como
competencias propias de su cargo y respecto de las cuales tienen la obligación
de ejercerlas y cumplirlas. Así las cosas, más que un título ejecutivo en el que
conste una obligación clara, expresa y exigible, la ley es para las autoridades
que ejercen funciones públicas, la fuente de la cual deriva su potestad de
ejercicio y a la vez su obligación de ejercer o realizar una actividad que
constituye la concreción de una función estatal”. Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, auto de 15 de agosto de 1995, Expediente 2820, Consejera Ponente
Doctora Consuelo Sarria Olcos, Actor: Juan Londoño y otra.
En el caso de autos, se trata, de que el señor Alcalde de
Neiva y el Comandante de la Policía del Huila tramiten la respectiva licencia
ambiental y cumplan los demás requisitos exigidos para llevar a cabo actividades
que como la fumigación con glifosato, según el actor, afectan el medio ambiente
y la vida.
Sobre el tema objeto de discusión, ya esta Corporación tuvo
oportunidad de pronunciarse y al efecto definió que la erradicación de cultivos
ilícitos es una actividad que compete al Consejo Nacional de Estupefacientes
desde el año de 1986 y que a dicha actividad que se inició con anterioridad a la
expedición de la Ley 99 de 1993, se le aplica el régimen de transición que fue
consagrado en la mencionada ley, según el cual para el ejercicio de dicha
actividad no se requiere la licencia ambiental
y puede seguirse desarrollando, sin perjuicio de que las
autoridades ambientales puedan intervenir con el fin de que se cumplan las
normas que regulan el medio ambiente.
Por consiguiente, la Sala hace suyas las apreciaciones de
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando dijo:
“En relación con las acciones de cumplimiento en materia
ambiental, reguladas por la Ley 99 de 1993, ha dicho la Sala que se requiere que
exista una obligación determinada y que ofrezca certeza acerca del derecho que
se pretende reclamar y en el caso de autos se trata, según los términos del
memorial presentado por los accionantes, de que el Consejo Nacional de
Estupefacientes cumpla con lo dispuesto en diferentes normas sobre obtención de
licencia sanitaria, de licencia ambiental y el cumplimiento de los demás
requisitos exigidos para realizar actividades que afectan el medio ambiente.
“En relación con este aspecto, se observa que el Consejo
Nacional de Estupefacientes debe cumplir las normas legales aplicables a la
actividad que le ha sido atribuida, como competencia propia, de erradicar los
cultivos ilícitos, es decir, que existe una obligación determinada, de manera
expresa por el ordenamiento jurídico la cual es la que los accionantes pretenden
que se cumpla.
“Y en relación con el derecho correlativo que los
accionantes reclaman se trata del hoy consagrado en la Constitución Nacional,
artículos 79 y 80, el derecho a un ambiente sano.
“Así planteados los términos de la acción ejercida, debe la
Sala, establecer si realmente ha existido el incumplimiento alegado por los
interesados y si así lo fuere, si es procedente el mandamiento de ejecución
solicitado.
“De conformidad con lo dispuesto por el literal g) del
artículo 91 de la Ley 30 de 1986 es función del Consejo Nacional de
Estupefacientes la de ‘Disponer la destrucción de cultivos de marihuana, coca y
demás plantaciones de las cuales se puedan extraer sustancias que produzcan
dependencia, utilizando los medios más adecuados, previo concepto favorable de
los organismos encargados de velar por la salud de la población y por la
preservación y equilibrio del ecosistema del país’”.
Dichas decisiones son ejecutadas por la Dirección de
Policía Antinarcóticos de la Policía Nacional, de conformidad con lo dispuesto
por el Decreto 423 de 1987, el cual fue adoptado como legislación permanente por
el artículo 1º del Decreto 2253 de 1991.
“El Consejo Nacional de Estupefacientes, en ejercicio de la
competencia citada, en el año de 1992, autorizó la erradicación de cultivos de
amapola y posteriormente amplió dicha autorización a otros cultivos ilícitos y
precisó las facultades de la División Antinarcóticos de la Policía Nacional, en
esta materia, mediante la Resolución número 001 del 11 de febrero de 1994.
“Estando debidamente establecido que la erradicación de
cultivos ilícitos es una actividad asignada al Consejo Nacional de
Estupefacientes desde el año de 1986, que la ejecuta a través de la Dirección
Antinarcóticos de la Policía Nacional y que la inició con anterioridad a la
expedición de la Ley 99 de 1993 y de su decreto reglamentario, tal como lo
demuestran los conceptos de las autoridades de salud y del medio ambiente a que
se ha hecho referencia, se llega a la conclusión de que a dicha actividad se le
aplica el régimen de transición que fue consagrado en la misma ley y
desarrollado en su decreto reglamentario, según el cual no se requiere la
licencia ambiental y puede seguirse desarrollando, sin perjuicio de que las
autoridades ambientales que lo consideren necesario puedan intervenir, para que
se cumplan las normas que regulan el medio ambiente con el fin de conservarlo
sano, de recuperarlo o de restaurarlo, según el caso. Así lo consideró la
Ministra del Medio Ambiente, en comunicación del 20 de diciembre de 1994,
dirigida al señor Ministro de Justicia y del Derecho, que obra a folio 119 del
expediente, en el cual le manifiesta que: ‘Es necesario advertir que el concepto
emitido por el Inderena conserva su validez jurídica, toda vez que era la
entidad competente en materia ambiental antes de la entrada en vigor de la Ley
99 de 1993 y dio aplicación a la normatividad vigente en ese momento. Debe
agregarse que la fumigación obedece a una política de control de orden público,
por lo tanto no tiene solución de continuidad, motivo por el cual la situación
de las fumigaciones cabe perfectamente dentro del régimen de transición’.
“Si la actividad de erradicación de cultivos ilícitos se
rige por el citado régimen de transición y para realizarla el Consejo Nacional
de Estupefacientes cumplió con las normas vigentes en su oportunidad, no se da a
juicio de la Sala el incumplimiento de la Ley 99 de 1993 y de las normas
constitucionales invocadas por los accionantes y por lo tanto no resulta
procedente el mandamiento de ejecución solicitado.
“Por lo demás, consta en el expediente que el Consejo
Nacional de Estupefacientes para realizar las actividades ahora cuestionadas
precisó una serie de parámetros, como son los enunciados en la Resolución 001
del 11 de febrero de 1994, según los cuales en primer término debe hacerse un
reconocimiento preciso de la ubicación de los cultivos ilícitos, su extensión,
el medio circundante, sus características, los riesgos potenciales, la
localización, todo lo cual se precisará conjuntamente con el ICA, con el
Inderena y con el Ministerio de Salud.
“Igualmente, el método de aspersión aérea controlada está
sujeto a monitoreo y evaluación permanente y a un plan específico en el cual
deben precisarse los lugares de aplicación, la determinación de los recursos
humanos a emplear, los equipos a utilizar, la composición del equipo científico
asesor y coordinar de la misión y la fijación de normas específicas y técnicas
prioritarias a observar en el procedimiento.
“También deben coordinarse dichas acciones con las
autoridades locales y contarán con la presencia permanente de un delegado del
Ministerio Público, Procuraduría Provincial y de la Fiscalía General de la
Nación y deberán hacerse evaluaciones periódicas de los resultados obtenidos,
además de que contarán con una autoridad ambiental encargada de controlar y
supervisar la adecuada técnica y correcta ejecución de la erradicación
autorizada.
“Finalmente se prevé la existencia de áreas de manejo
especial y reservas naturales y la programación de proyectos de rehabilitación
social, económica y ecológica.” Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
auto de 1º de agosto de 1995, Expediente Nº AC - 2820, Consejera Ponente,
doctora Consuelo Sarria Olcos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE:
Confírmase la providencia de 17 de julio de 1995, emanada
del Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual decidió abstenerse de
librar mandamiento ejecutivo y la orden de suspensión incoadas en las
pretensiones primera y segunda de la acción de cumplimiento, pero por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
En firme la presente providencia, devuélvase el expediente
al Tribunal de origen.
Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída,
discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 26 de octubre de 1995.
Libardo Rodríguez Rodríguez, Presidente; Ernesto Rafael
Ariza Muñoz¸Nubia González Cerón; Yesid Rojas Serrano.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración del auto de Sala Plena del
15 de agosto de 1995, Exp. 2820, Ponente: doctora Consuelo Sarria Olcos.