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CORPORACION ESCENARIOS
La economía de las drogas
El tema de las drogas se ha estudiado mucho y desde muy distintos ángulos. La
polarización del debate internacional entre “prohibicionistas” y “legalizadores”
ha conseguido paralizar, en la práctica, la búsqueda de alternativas
intermedias que podrían fácilmente conciliar la necesidad de regular socialmente
el consumo de alucinógenos y minimizar
los costos derivados de su
persecución, que ya comienzan a ser mayores que los beneficios resultantes de la
prohibición. Esta “sin-salida” de una guerra que todos ven perdida pero que
nadie se atreve a declararlo, se explica por el elevado contenido moral que se
le ha querido dar al debate, satanizando unos el consumo de drogas
mientras otros lo defienden con el argumento del derecho absoluto e
inalienable del individuo a consumirlas como parte del ejercicio de su libre
albedrío. Mucho ha contribuido al proceso de estigmatización del consumo de
drogas el solitario empeño de los Estados Unidos por convertir la lucha contra
las drogas en una especie de cruzada moral como lo fue, en su momento, la
campaña contra el comunismo o, más recientemente, la lucha contra el terrorismo.
La diplomacia norteamericana ha conseguido así que
la opinión mundial no piense que las drogas
son buenas o malas según sus características intrínsecas y el daño a la
salud que puedan causar, sino porque están o no prohibidas internacionalmente, y
ésta “prohibición”, como lo demuestra el desarrollo histórico de las
distintas convenciones e instrumentos normativos relacionados con la
fiscalización de estupefacientes, ha tenido mucho más que ver con la política
que con la ciencia; son los políticos y no los médicos los que han tomado la
decisión final sobre qué drogas están o no están consideradas como ilegales. El
tono moral del debate se ha visto reforzado por la posición radical de varios
países, particularmente musulmanes, donde el consumo de las drogas, como el del
alcohol, se rechaza por razones estrictamente religiosas; tratándose en la
mayoría de éstos países de regímenes políticos teocráticos o autocráticos, las
razones de la prohibición no tienen que ver tampoco con la nocividad social del
consumo sino con razones de Estado.
La tendencia reciente a ubicar el debate dentro de lo que podría llamarse “la
economía de las drogas” ofrece una perspectiva más objetiva para plantear el
debate sobre la prohibición o la legalización en escenarios menos comprometidos
con los prejuicios morales y los intereses políticos. El propósito de este
trabajo es explorar esta nueva perspectiva económica del problema ¿Cómo funciona
realmente el mercado de las drogas? ¿Qué leyes lo rigen? ¿Cómo responde el
consumidor a la interdicción de ellas? ¿Cuáles son los costos y beneficios
económicos de la interdicción? ¿Quiénes pierden y quiénes ganan realmente con la
persecución de las drogas? En fin, se trata de sacar el debate del hueco en que
se encuentra hoy, dividido radicalmente entre el prohibicionismo fundamentalista
y la legalización libertaria y encontrar una explicación más lógica, si existe,
a la encrucijada en que se encuentra el tema. Por este camino del examen
económico del problema podemos
llegar a conclusiones paradójicas y sorprendentes como que, por ejemplo, por
cuenta de esta peculiar dinámica económica, intereses aparentemente
yuxtapuestos, como los que animan a los narcotraficantes y las agencias
prohibicionistas que los persiguen pueden terminar convergiendo en el
aprovechamiento del riesgo; los estudios indican que el mercado de las drogas
monopolizado por las organizaciones criminales frente
a una mayor represión y en presencia una demanda relativamente inelástica de
ellas, aumenta las utilidades del negocio y estimula a que ingresen al mismo
nuevos distribuidores ilegales. Desde tiempos inmemoriales la economía de las
drogas está sembrada de este tipo de paradojas. En Roma cerraron los setecientos
expendios de opio que existían y que generaban un 15% de los ingresos fiscales
del imperio cuando se dieron cuenta de que, por cuenta de los altos márgenes de
utilidad del negocio, los capitales productivos podrían fugarse desde la capital
hacia el Asia para financiar la
expansión de cultivos y el negocio.
La primera dificultad que se encuentra en la difícil tarea de plantear unos
supuestos teóricos de la economía de las drogas es la falta de información
asequible, sistemática y confiable sobre ellas. Las agencias encargadas de la
fiscalización han terminado por construir sus propios sistemas de información
funcionan como unas tautologías autoreferentes, esto es, que se legitiman y
refuerzan a sí mismos para justificar la permanencia de quienes los
manejan en el campo de guerra. En
Colombia hemos sido víctimas de este síndrome con las informaciones sobre
reducción de cultivos ilícitos; las cifras de unos satélites internacionales muy
“obedientes” y a los que pocos tienen acceso, se acomodan según el interés de
las agencias norteamericanas o europeas de relevar o desestimar el papel de sus
competidores y negociar, así, incrementos en sus propios presupuestos. Por
supuesto, esta actitud ha terminado por subdividir la lucha internacional
y abrir el camino de una insana competencia entre las distintas agencias
encargadas de ella. No menos importante en esta primera aproximación económica
al problema, son las distorsiones que las drogas producen en el
desempeño de las economías que afectan, al crear y alimentar poderosas
economías subterráneas, cuya amenaza se deriva no sólo de
su peso específico en el producto
interno bruto
(Kopp, 2003),
sino también en el efecto distorsivo del movimiento clandestino de flujos de
capitales sobre los tipos de cambio; el aumento del contrabando; la especulación
inmobiliaria; la concentración de tierras rurales o la inflación alimentaria. A
través del lavado de sus utilidades, las organizaciones criminales van minando,
como lo han hecho en Colombia, el acervo patrimonial productivo, representado
por propiedades que cambian su vocación productiva
por propósitos acumulativos. Como resultado de este fenómeno, la
propiedad en estos países cada día vale más pero produce menos. No menos
importante en este análisis es el “costo ético” de esta penetración, que
destruye valores como el del mérito al trabajo, y lo sustituye por otros como el
del enriquecimiento fácil que termina alimentando la corrupción pública.
Aunque los amigos de la legalización de las drogas plantean como argumento el
derecho absoluto del hombre para decidir sobre su vida, lo cierto es que el
entorno dentro del cual ese mismo hombre, libre de ataduras, ejercería su
derecho no puede ser ignorado. Aunque el pensamiento neoliberal
(Friedman, 2000)
que defiende la alternativa no prohibicionista termina encontrándose
en este punto con los pensadores más radicales de izquierda, difieren,
empero y de manera sustantiva, en el papel que asignan al Estado en
caso de desarrollarse una política alternativa; para los
progresistas la presencia del Estado al frente de
estrategia de legalización o descriminalización es tan importante como su
presencia actual al frente de la estrategia represiva. El Estado debe
estar presente para gravar las utilidades resultantes del nuevo negocio
permitido; para regular y prevenir el consumo; para combatir las organizaciones
criminales que sobrevivan, acostumbradas como están, a vivir de la violencia que
producen. El dilema de fondo es
cómo puede una sociedad regular una mercancía cuyo valor privado es superior a
su valor social
(Kopp, 2003).
De la respuesta que se de a este gran interrogante dependerá el futuro de la
política actual de fiscalización y control del trafico internacional de
estupefacientes. Existen evidencias económicas que llevan a pensar - sin
incurrir en fallas éticas ni sesgos políticos - que
los problemas de las drogas están más asociados con su persecución que
con su consumo. Y, aun más, que resultaría más económico y eficiente ejercer
sobre ellas un control vía regulación del mercado que insistir en la actual
política represiva.
Finalmente, lo que se discute en esta nueva perspectiva económica no es si las
drogas son o no dañinas o si consumirlas es éticamente correcto; de lo que se
trata es de saber si el costo actual de la política represiva, enfrentado al
costo social del daño que está causando (inestabilidad institucional, aumento
del crimen, destrucción del medioambiente, corrupción), consigue que la política
de persecución actual sea una actividad económicamente “eficiente”. Si no lo
fuera, la represión, simple y sencillamente, no valdría la pena.
El mercado de las drogas no funciona como cualquier mercado; si lo hiciera,
resultaría fácil sintonizar las acciones de política criminal con unos objetivos
de reducción de la oferta y demanda de las drogas para obtener unos resultados
previsibles. Los países consumidores, que diseñan y validan hoy la política
prohibicionista, parten del supuesto inaceptable de que el mercado internacional
de estupefacientes se alimenta porque éstos se producen, y la existencia de una
demanda se explica porque hay drogas
ofrecidas. Contraviniendo la regla clásica de que toda demanda genera su propia
oferta, en el caso de las drogas, y por conveniencias asociadas a la política
criminal internacional, se ha abierto camino la idea de que la demanda de drogas
no existiría si éstas no fueran producidas. Se afirma que una reducción de la
oferta de drogas, como resultado de una mayor interdicción, debe llevar a un
encarecimiento de sus precios de venta, y este último a una reducción de la
demanda. La evidencia demuestra, sin embargo, que las campañas contra la
producción y distribución de drogas, en no pocas ocasiones, han terminado por
aumentar su consumo a unos precios sostenidos e inclusive más altos; la
distorsión se presenta porque en dichos análisis no se incluye el factor
“riesgo” como componente del precio final de las drogas; los carteles
organizados, enfrentados a un aumento de la represión, responden reemplazando
sus canales de mercadeo , bajando la calidad de la droga ofrecida (al mezclarla
con otras sustancias sucedáneas) o sacando al mercado inventarios almacenados.
Esta capacidad para responder al endurecimiento de la política prohibicionista
se explica porque el mayor riesgo
derivado de la represión, se traduce en el mediano plazo en un aumento de las
utilidades provenientes de los mayores precios que están dispuestos a seguir
pagando los consumidores más leales. A diferencia de las industrias legales,
cuyos costos suben cuando cae el consumo, en
el caso del negocio de las drogas,
por la condición inelástica de su demanda que mantiene el consumo, los costos no
disminuyen o inclusive caen cuando se intensifica el riesgo por la acción
represiva. La política antidrogas, dirigida estrictamente a reducir los niveles
de oferta, termina así actuando como una política de “sustentación de precios”
que no produce impactos significativos en la reducción del mercado, en la medida
en que existen otro tipo de “externalidades” que influyen mucho más en la
determinación del precio final, como los niveles de organización de los carteles
criminales, los pagos de corrupción a los agentes controladores, las
disponibilidades de inventarios y los enlaces con los distribuidores al detal.
Aún durante los periodos de mayor intensificación de la represión, la elevación
de los precios de las drogas no ha llegado a unos niveles tan altos como para
producir una retirada masiva de consumidores del mercado
(Wisotsky, 1994).
La relación entre la oferta y demanda de las drogas es inelástica, esto es,
cambios significativos en las cantidades ofrecidas no se trasladan
necesariamente a los precios ni a las cantidades demandadas. En presencia de
mercados fragmentados y carteles organizados, existen evidencias que demuestran
que esfuerzos realizados por
duplicar la interdicción no se han traducido en ajustes de más del 10% al 15%
del precio final al consumidor. Cuando la demanda de un producto es inelástica,
esto es, cuando la cantidad demandada no depende del precio ofrecido, como
sucede en el caso de las drogas ilícitas, los mayores esfuerzos represivos
producen resultados menores a los que se obtendrían si las drogas fueran
gravadas con altos impuestos después de ser legalizadas
(Becker & et al, 2005).
Dicho de otra manera, en una alternativa de trabajar en escenarios de legalidad
o ilegalidad, la decisión de perseguir un bien es mucho menos efectiva, en
términos de rentabilidad económica para el Estado, que la imposición de un
gravamen acompañada de campañas educativas para reducir su consumo.
El papel que juegan los consumidores, como determinantes de la demanda, es
igualmente decisivo en la caracterización de este mercado atípico. No todos los
consumidores se comportan igual: existen los consumidores ocasionales, los
leales y los adictos. Los consumidores leales se comportan “racionalmente” y
contribuyen a la estabilidad del
mercado porque están dispuestos a aceptar
elevaciones del precio (resultantes de una
mayor interdicción) sin modificar de
manera significativa sus niveles de consumo; su actitud lleva a que el mayor
riesgo se traduzca en más utilidades para las cadenas delictivas.
Siguiendo esta “racionalidad atípica”
los consumidores varían sus decisiones de consumo
haciendo la demanda de drogas más o menos elástica según los niveles de
precios; si los precios están bajos, ellos están dispuesto a hacer un mayor
esfuerzo económico por sostener sus niveles de consumo; si los precios suben a
unos niveles que para ellos resultan insostenibles, tratarán de buscar otras
alternativas de consumo que les produzcan la misma satisfacción antes de
reducirlo
(Blair & Vogel, 1983).
En este escenario, los aumentos de la demanda de drogas, independientemente de
sus precios, serian el resultados de una “adicción racional” al consumo
(Stigler & Becker, 1977).
Los consumidores de estratos altos mantienen su lealtad al mercado, mientras que
los consumidores de estratos inferiores encuentran, generalmente, otras
alternativas para enfrentar las reducciones esporádicas de las cantidades
ofrecidas antes de pensar seriamente en limitar el consumo.
Hacia adelante, es imposible predecir cuál será el patrón de respuesta frente a
una alternativa distinta a la fiscalización, como podría ser una
descriminalización progresiva de la venta y el consumo de las drogas o inclusive
su legalización definitiva; es
posible prever que no todos los consumidores responderán de forma igual a un
cambio en las reglas de juego resultantes de un sistema alternativo al
prohibicionista; habrá un grupo, la mayoría, que seguirá
absteniéndose de consumir ; otro que aumentará sus niveles de demanda, en
la medida en que sus ingresos se lo permitan, y un tercero que podría sentirse
inclinado a probar las nuevas sustancias permitidas
(Kopp, 2003).
Es difícil hacer pronósticos al respecto sin tener en cuenta el papel que vaya a
jugar el Estado para conseguir que, en una primera etapa, aunque pueda aumentar
el consumo, no lo haga al mismo ritmo, el número de consumidores.
El papel que juega el sistema de distribución es igualmente relevante en este
análisis. Friedman piensa, simple y sencillamente, que la represión aumenta las
utilidades de los narcotraficantes y su deseo de estar en el negocio. Frente a
un aumento de la interdicción los agentes comerciales involucrados en el mercado
de las drogas responderán de manera distinta: los más organizados aprovecharán
la coyuntura para justificar un aumento de utilidades que les resulta fácil
hacer efectivo. En el caso del
mercado de heroína en el Reino Unido, se demostró que un incremento de las
políticas represivas del 2.5% al 5% aumentaba el precio de la heroína entre 1.4%
y 2.5%
(Wagstaff & Maynard, 1988).
Los agentes menos organizados adoptarán una actitud defensiva y algunos podrán
salirse, mientras que otros, involucrados en distintos mercados ilícitos afines
a las drogas (como el contrabando) podrían sentirse atraídos a entrar, atraídos
por las nuevas utilidades obtenidas por los agentes ya establecidos. Este tema
lo desarrollaremos cuando examinemos el tema de la racionalidad económica que
mueve a las organizaciones criminales involucradas en la economía de las drogas.
El resultado final de las campañas de
interdicción, medido en términos de las cantidades incautadas, sugiere un
impacto apenas “marginal” respecto a los niveles de producción y comercio de las
drogas prohibidas. En Perú, por ejemplo, en el año de 1992, considerado un buen
año en la lucha contra las drogas, se decomisaron siete toneladas de cocaína que
equivalían a uno poco más del 1% del total de la cocaína demandada en los
Estados Unidos para ese mismo año. Para estimar el valor del tráfico de cocaína,
se consideran que los precios de compra/venta en los puertos de destino en los
EE.UU. y en once países de Europa occidental, es igual al valor mínimo de los
precios al por mayor en el interior de esos países. Para 1992, fueron 11.000
dólares por Kg. en los EE.UU. y 47.000 dólares por Kg. en Europa. Si estos
precios se multiplican por las cifras del volumen total de las importaciones en
EE.UU. y Europa, estimadas sobre la base de considerar que se incauta un 39% del
tráfico real (correspondiente al año inmediatamente anterior
para el que se tengan datos de
incautaciones). Agregando los datos del resto de los países que importan cocaína
(una cantidad que ronda las 5 toneladas) se llega al valor mínimo probable del
tráfico mundial.
El costo mínimo de las importaciones de cocaína en el año 1992 -un año bastante
representativo del tráfico promedio del primer lustro de los '90- habría sido de
7.205 millones de dólares en los EE.UU., 2.250 millones en Europa y 55 millones
de dólares en el resto de los países importadores. Lo que da un total de 9.500
millones de dólares para el total de las importaciones mundiales de cocaína. Aun
manteniendo como indicador de los precios mínimos mayoristas los valores de
compra/venta en los puertos de destino de EE.UU. y Europa -que son con seguridad
demasiado bajos, pero aplicando el límite inferior para el índice de
interceptación, dado por la Dirección de Lucha contra la Droga de los EE.UU, de
24%, las importaciones mundiales de cocaína para el año 1992, habrían sido de
14.500 millones de dólares
(Druetta).
El comportamiento de los cultivos ilícitos ayuda a entender, puntualmente, la
condición atípica del mercado de las drogas; los cultivos ilegales de coca en el
sur de Colombia son prácticamente irreemplazables por cultivos alternativos que
ofrezcan rentabilidades comparables, salvo algunos productos como la palma
africana y el caucho. Existen factores externos como el costo del riesgo, la
distancia entre los centros de producción, la disponibilidad de semillas, la
asistencia técnica, el crédito para el consumo durante el tiempo de cultivo y el
transporte entre el sitio de producción y el de
recogida, que influyen mucho más en la determinación del precio final de
la mercancía que los precios de transacción de la misma. En el 1994 el gobierno
de Colombia lanzó un propuesta de cultivos alternativos (PLANTE) que pretendía,
precisamente, “competir” con los productores cocaleros apoyando a los campesinos
con facilidades de crédito, transporte y asistencia técnica que hicieran más
rentable la sustitución de sus cultivos; la falta de recursos para expandir
masivamente el programa y de interés internacional por apoyarlo, con algunas
excepciones, como la del Presidente Francois Chirac de Francia, que propuso la
creación de un Fondo Mundial para comprar a precios de mercado las cosechas
ilícitas, frustró sus objetivos. La
fumigación aérea de cultivos se ha mantenido como la forma más importante de
erradicación de los mismos; los cultivadores han respondido a las aspersiones
aéreas trasladando sus parcelas a
sitios más seguros, mimetizados en medio de la selva o inclusive, mejorando las
condiciones de productividad de sus plantaciones para conseguir lo mismo con
menos matas de cultivo. La presencia solitaria de de cultivos de coca de hace
algunos años ha hecho
hoy
“metástasis”, como respuesta a la interdicción, a veintitrés
Departamentos. Las zonas de cultivos ilícitos, mientras tanto, han sufrido los
efectos de una especie de “enfermedad holandesa” por el aumento exagerado de
salarios y el precio de los bienes y servicios básicos, que distorsionan los
patrones de rentabilidad de los cultivos tradicionales en el área
(CEPAL 1997).
La reducida presencia del Estado colombiano en las aéreas de cultivos ilícitos
(las zonas que tienen el 47% de los
cultivos ilícitos apenas reciben el 6% de la inversión nacional), el impacto
producido por el recién abolido Plan Colombia, cuyo componente militar para
destrucción de cultivos siempre estuvo por encima del componente social
necesario para legitimarlo, y las precarias condiciones económicas de las
regiones afectadas, indican que en Colombia
el tiempo de la fumigación aérea de cultivos ilícitos ya pasó, y que lo
que viene hacia adelante es la necesidad de construir un nuevo espacio para el
manejo social de cultivos ilegales y sus desarrollos alternativos.
Entre las características que hacen sui generis el mercado de las drogas está el
principio de los vasos comunicantes, según el cual, por la dinámica misma de su
mercado, cuando se ejerce una determinada presión sobre un punto del mismo, el
fenómeno se traslada a otra parte donde, inclusive, se manifiesta con mayor
fuerza. Un claro ejemplo de esta condición, está en el comportamiento de los
cultivos ilícitos. Los registros históricos de producción de coca en los Andes
muestran, con claridad, cuantas veces se ha intensificado la erradicación de
estos sembrados en una parte de la zona andina. Por ejemplo, en el sur de
Colombia, la producción se ha desplazado hacia la región del Chapare boliviano o
del Peruano. Lo propio ha sucedido con las rutas del narcotráfico; cuando
se concentra la interdicción en una zona marítima o terrestre, el mercado
encuentra nuevas rutas alternativas con asombrosa eficiencia. Así sucedió cuando
la fuerte interceptación marítima ejercida sobre el Caribe a finales de la
década de los 90 desplazó las rutas hacia
México desde donde hoy se
están moviendo hacia Guatemala, Honduras y el Salvador, a medida que avanza la
represión en el norte de la península azteca.
El daño social de la represión ¿cuánto cuesta?
Si los costos de mantener un bien en un mercado son superiores a las utilidades
que produce su venta, la actividad productiva de dicho bien dejará de ser
rentable. Este fenómeno, precisamente, es el que comienza a presentarse desde
hace varios años con el mercado de las drogas; el costo de su prohibición,
medido por el daño que causa la política represiva – aumento de criminalidad,
corrupción, congestión judicial y carcelaria, destrucción medioambiental por
fumigación de cultivos lícitos- han empezado a ser mayores que los beneficios
económicos y sociales conseguidos por la reducción del consumo. Entre estos
costos colaterales, particularmente los que afectan a los países productores, se
encuentra la violación de los derechos humanos y las garantías sociales. El
belicismo surgido a raíz de la guerra contra las drogas se ha convertido en un
instrumento para desconocer y violar las libertades civiles en éstos países y
justificar expediciones punitivas
(CEPAL, 1997).
La Corte Suprema de los Estados Unidos en dos oportunidades (1990-1992)
autorizó a fuerzas de seguridad de los EEUU para efectuar allanamientos,
en desarrollo de operaciones antinarcóticos, en territorios extranjeros sin
mediar órdenes judiciales y omitiendo el respeto de normas contenidas en
tratados de extradición bilaterales vigentes. En buena hora, la discusión
internacional entre “legalización” o “prohibición” ha comenzado a girar sobre la
necesidad de controlar y reducir el daño producido por el prohibicionismo,
mientras se abre paso una política alternativa a la represiva. Un ejemplo
bastante ilustrativo del fenómeno del daño colateral producido por las drogas,
tiene que ver con el uso de jeringas usadas para la aplicación de dosis de
heroína que ha disparado, en algunas partes del mundo, los niveles de la
contaminación por SIDA ¿Cuál sería el mal menor en este dilema, entre el consumo
de una droga o la mayor contaminación por efecto del SIDA? Se trata de
escogencia económica para encontrar la política pública que consiga el menor
consumo de droga, con el mínimo costo social al combatirla.
El problema del daño colateral producido
por la lucha contra las drogas es en Colombia particularmente sensible. Por
cuenta de la lucha contra el narcotráfico que ha vivido el país en los últimos
treinta años, que deriva en la entrada tumultuosa de capitales clandestinos, se
ha revaluado el peso colombiano al punto tal de que la tasa de cambio negro ha
permanecido durante muchos años por debajo de la tasa oficial;
las zonas donde se producen los cultivos ilícitos han quedado, por su
parte, devastadas ambiental y socialmente por las fumigaciones aéreas, y se han
producido movimientos telúricos de desplazamiento de campesinos e indígenas por
todo el territorio nacional; los grupos alzados en armas han fortalecido con
dineros obtenidos de actividades relacionadas con el narcotráfico su capacidad
subversiva y terrorista; el Estado
ha debido aplazar inversiones sociales para financiar el combate de la
producción y exportación de cocaína y heroína; se han pagado muy altos costos
institucionales en materia de justicia, transparencia democrática y libertad de
opinión por cuenta de esta misma lucha. La pregunta que nos hacemos muchos
colombianos, todos los días, es si se justifica en términos económicos, esta
inversión de varios puntos del PIB para producir en la cadena final del negocio
un efecto apenas marginal en la reducción del consumo.
En los países consumidores el daño social se asocia con mayores niveles de
accidentalidad, bajos rendimientos escolares, crímenes relacionados con
la distribución criminal, costos de funcionamiento de la justicia y
pérdidas institucionales por la corrupción de autoridades. Una reducción en el
costo social de la lucha contra las drogas parecería implicar, no sólo una
reducción en los costos derivados de la criminalización, sino también una
disminución en los costos de su abuso. En Estados Unidos es evidente que la
ilegalidad lleva a la corrupción de los oficiales encargados de la represión
legal y monopoliza los esfuerzos de fuerzas honestas de la ley que deben
sobrevivir buscando recursos para combatir rebeldes ladrones y asaltos
(Friedman, 2000).
El daño social producido por las campañas punitivas podría manejarse a través de
una política alternativa, que regule tributariamente los niveles de venta y
consumo mediante la imposición de una “tasa retributiva” que redistribuya en
función del consumo de cada país los costos mundiales de la lucha contra las
drogas (Universidad Nacional, 1994). Se
trataría de trasladar a los países consumidores, sean o no productores, en
proporción a sus niveles de consumo, parte de los costos que hoy están pagando
principalmente los países
productores por cuenta de una
política desigual, asimétrica y por tanto, injusta. Siguiendo una lógica
parecida a las contribuciones reparativas del medio ambiente según las cuales
“el que contamina paga”, aquí se trataría de acordar una tasa retributiva
cobrada en función de que quien consuma pague para ayudar a financiar los costos
de la lucha.
La imperiosa necesidad de minimizar el costo social del daño causado por la
represión de las drogas -que es la tesis que se ha venido abriendo campo en los
últimos años– es combatida por los prohibicionistas, que saben que por este
camino se puede terminar en la legitimación de una política alternativa, cuando
los beneficios sociales de la represión sean superados (como comienza a suceder)
por los costos de ella misma. Esta política alternativa podría consistir en una
salida “negociada” (basándose en Coase), que integre elementos de las dos
políticas, o una legalización regulada que compense los costos sociales,
reduciendo el consumo a unos niveles manejables en términos de salud pública
(Kopp, 2003).
Es claro que si, además de la reducción de
los costos de la represión derivados del tránsito de una política
punitiva a una preventiva, se obtienen
nuevos ingresos fiscales, que servirían para cubrir costos sociales
actuales que hoy no se están cubriendo como el deterioro ambiental por la
aspersión aérea de cultivos ilícitos o el consumo en las escuelas, la “salida
económica” que aquí se propone fortalecería la decisión política de minimizar el
costo social del crimen
(Becker & et al, 2005).
Algunos autores (Hicks y Kaldor) han desarrollado modelos niveladores de
políticas públicas, con los que se puede calcular el efecto neto de enfrentar el
costo social de la lucha contra las drogas con el costo social de consumirlas, y
clasificarlas luego en función de su capacidad para acercarse a la
eficiencia económica
(Kopp, 2003);
en Estados Unidos se ha llegado a estimar en 3.8% del PIB el costo social
derivado del control del tabaco, el alcohol y las drogas; éstas últimas pesan un
0.4% frente al 2.4% que cuesta el tabaco.
La racionalidad económica de las organizaciones criminales
Las mafias que actúan en el mercado de las drogas se comportan como
organizaciones criminales: conforman estructuras monopólicas apoyadas en el uso
de la violencia, se mueven según sus propios códigos , tienen sus jurisdicciones
territoriales y sus propios árbitros, desarrollan formas punitivas para hacer
cumplir sus reglas y
reaccionan atípicamente a las señales
del mercado. Sus estructuras no son jerárquicas
(Kopp, 2003)
pues operan a través de redes que
les permiten compartimentalizar la información, impedir que productores y
distribuidores se conozcan y contrarrestar la acción de las autoridades para
asegurar su permanencia en un mercado, donde el precio de salir es el de la
libertad: demasiado alto para no tratar de evitarlo.
Estas organizaciones están preparadas para enfrentar los ciclos económicos
resultantes de las campañas represivas y para intervenir con rapidez en el
mercado mediante el empleo del poder intimidante de sus armas, o el
disuasivo de sus poderosas chequeras;
narcotraficantes menores que operan en el mismo mercado se comportan con menos
racionalidad y son, con frecuencia, “sacrificados” por los grandes carteles para
mantener su preeminencia; el aumento de la represión “saca” del mercado a los
nuevos traficantes y consolida las organizaciones tradicionales, que obtienen
así la posibilidad de ganar más puntos de venta y
utilidades
(Friedman, 2000).
El monopolio del crimen en poder de unas
pocas organizaciones criminales, genera menos costos económicos que la
competencia entre ellas. Con la notable excepción de la marihuana, la droga más
vendida y de mayor volumen, cuya producción se encuentra repartida en más de 120
países y concentrada en los Estados Unidos, el mercado de estupefacientes tiene
unas dimensiones reducidas que lo hacen bastante manejable: la producción
mundial de heroína cabe en 40 camiones y la de cocaína en 90; Afganistán y
Myanmar producen entre el 85% y el 90% de la heroína mientras Bolivia, Colombia
y Perú concentran el 80% de los cultivos ilícitos de coca.
El mayor valor agregado de las drogas se produce en el momento de su
distribución al por menor; el campesino
andino apenas recibe un 1% del precio de venta final de la cocaína, mientras que
al exportador le corresponde el 12%. Con márgenes tan altos, las posibilidades
de actuar flexiblemente cambiando sitios de cultivo, rutas de exportación y
lugares de consumo o liquidando
inventarios para contrarrestar movimientos cíclicos represivos es muy alta.
Aunque los carteles y sus intermediarios puedan contrarrestar las campañas de
interdicción, ello no significa que puedan actuar libremente. Pueden, jugando
con la inelasticidad de la demanda,
trasladar al consumidor el mayor
precio resultante del “nivel de interdicción” sin llegar a desestimularlo.
También pueden recurrir a las mezclas de sustancias, alterando la calidad de lo
que vendían originalmente, con un mayor riesgo para la salud de los compradores.
En estas condiciones no es de extrañar que la política prohibicionista -en
términos de rentabilidad de una política pública– no esté dando resultados.
Las organizaciones criminales se comportan dentro de una racionalidad que puede
compararse con la de los grandes conglomerados legales. La diferencia es que
utilizan instrumentos como el de la violencia y la corrupción para consolidar
sus mercados, desarrollar entornos monopólicos y mantener la fidelidad de sus
consumidores y redes comerciales. En este caso, la competitividad geográfica de
las empresas legales es reemplazada por el concepto de territorialidad y la
seguridad institucional por su capacidad intimidatoria o corruptora en medio de
una clandestinidad que es su mundo
(Kopp, 2003).
Se ha sobredimensionado el papel del lavado institucional de activos a través
del sistema bancario en el sostenimiento y reproducción de estas organizaciones
criminales, que siguen utilizando formas de acumulación primitiva de activos o
divisas en efectivo para esconder las ganancias obtenidas
(Kopp, 2003).
En Colombia ha sido frecuente que los carteles recurran, para esconder sus
ganancias, a cuantiosas inversiones en bienes muebles e inmuebles como edificios
de lujo, latifundios, billetes ganadores de lotería, caballos, obras de arte,
equipos de futbol, espectáculos con importantes taquillas o, simplemente,
canecas repletas de billetes de dólares. La disponibilidad de dinero en efectivo
les permite pagar gastos legales, sobornos y transferencias y adquirir bienes
como armas, vehículos, radioteléfonos y refugios que utilizan para proteger su
negocio. Aunque algunos estudios
(Yitzhaki & Slemrod, 1987)
muestran que las políticas públicas contra el lavado de activos producen
resultados superiores a los que se obtendrían luchando contra la evasión
tributaria de una actividad legal, no
incluyen los costos institucionales derivados de la formación, por parte de
estas organizaciones criminales, de verdaderos “paraestados” que buscan
combatir, de manera persuasiva o coercitiva, las autoridades que los reprimen.
Al final la lucha de los Estados contra estas poderosas organizaciones – como se
demostró en Colombia y se está viendo en México – no tiene que ver con “sacarlos
del mercado”, sino con la defensa del Estado de Derecho que no tiene precio ni
cabida en ningún modelo econométrico.
Prevención o represión. Legalización o prohibición
La política preventiva como alternativa, total o parcial, de la política
represiva encuentra su fundamentación en el comportamiento del consumidor como
agente económico individual frente a la criminalidad, la eficacia represiva de
las autoridades y su propio entorno
familiar. Más allá de la discusión sobre el derecho que tiene el Estado a
intervenir en las decisiones económicas de los ciudadanos, inclusive
indicándoles qué les conviene y qué no les conviene, el problema se plantea en
términos de externalidades: cuánto daño social objetivo puede causar la decisión
racional de un individuo de consumir drogas y cuál debe ser la política más
eficiente para manejarlo. Si de lo que se trata es de conseguir la mayor
eficiencia, la política debe empezar por distinguir entre distintos niveles de
aplicabilidad según el tipo de
drogas y diseñar un tratamiento selectivo para cada una de ellas, buscando la
minimización del costo de aplicarlas. Es claro, por ejemplo, que el tratamiento
que se debe dar a la marihuana, cuyo cultivo y consumo se encuentra social y
culturalmente extendido, es muy
distinto al que se debe dar a la cocaína, la heroína o las drogas artificiales.
Los comportamientos delictivos asociados con la criminalidad resultante del
tráfico de drogas, son mucho más racionales frente a bienes legales (o
legalizados) que frente al control de bienes legales respecto a los cuales
operan ciertos controles sociales como las campañas educativas o de abstención
del consumo para determinados individuos y lugares
(Becker & et al, 2005).
Dado el comportamiento atípico de un consumidor, que no responde al menos de
forma inmediata a los aumentos de precios resultantes de la mayor interdicción
disminuyendo su consumo, parece más rentable dirigir recursos públicos hacia las
campañas preventivas que a las represivas. Las políticas alternativas frente a
la interdicción parecen económicamente justificables,
en el caso de la destrucción de los cultivos ilícitos, a la eliminación
de los laboratorios de procesamiento
industrial de cocaína; en efecto, la erradicación de una hectárea sembrada de
coca disminuye las ganancias de la cadena en US
La prohibición del consumo de alcohol durante la guerra, aprobada en 1917 por el
Congreso de los Estados Unidos, se
volvió permanente luego, con la enmienda No. 18 de 1920; desde entonces se vio
que el mercado clandestino del alcohol se comportaba atípicamente, frente a los
parámetros a través de los cuales se regulaba el mercado de bienes legales. El
consumo no solamente no disminuyó con el aumento de los precios resultantes de
la prohibición, sino que se incrementó, especialmente entre los jóvenes que
encontraron así la posibilidad de expresar su rebeldía. La historia se repetiría
varios años después cuando los Estados Unidos, para paliar los efectos del
consumo de marihuana en medio de la guerra de Vietnam, ilegalizaron su uso y
abrieron el camino para el florecimiento de una cultura contestaría que tuvo su
apogeo en los años 60. Hoy, más de 100 millones de norteamericanos han probado
por lo menos una vez la marihuana. Independientemente de las consideraciones
políticas y morales que escapan al objetivo de este trabajo, es posible decir
que el comportamiento de la economía de las drogas avala la necesidad de pensar
en una nueva estrategia, que haga más eficientes las políticas públicas
relacionadas con su producción, distribución y
consumo. Está claro que un dólar gastado en el control coercitivo de la
producción agrícola de las drogas produce, como ya se señaló, menores resultados
que uno invertido en la interdicción de la distribución, y que la inversión de
dineros en la restricción del consumo, a través de
controles policiacos, resulta mucho menos eficiente que la que se gasta
en su prevención y educación. El costo de reducir en 1% el consumo de cocaína, a
través de la educación de los usuarios, es de US 34 por cada uno de ellos contra
US 246 que cuesta la punición del tráfico y US 783 que demanda el control de la
oferta mediante la destrucción de cultivos ilícitos
(Rydell & Everingham, 1996).
El cambio súbito de una política restrictiva a una permisiva, que implica en la
práctica cambiar policías por médicos y
maestros, no es por supuesto una tarea fácil; la historia muestra que las
distintas agencias encargadas de la lucha contra las drogas, compiten
abiertamente por el presupuesto asignado a ellas, y que en no pocas ocasiones
esta competencia ha conseguido el efecto contraproducente de anular o disminuir
la efectividad de la política prohibicionista. El que se adopte una política u
otra dependerá de la capacidad que tengan los actores del mercado para
internalizar los costos del daño social que ellos mismos están creando
(Kopp, 2003).
Si los “culpables” del consumo y la distribución pueden asumir los costos
infringidos a terceras partes, por ejemplo a los campesinos que viven en
regiones de cultivos ilícitos o los jóvenes inducidos al consumo, se mantendrá
el statu quo del mercado. Si, por el contrario, las transgresiones de las leyes
se hacen más agresivas e insostenibles, el cambio del esquema será inevitable.
Este documento de discusión, presentado por la CORPORACIÓN ESCENARIOS al Foro
Biarritz 2011, tiene la pretensión de mostrar un ángulo distinto
del difícil debate abierto en torno a la eventual adopción de una
política alternativa, frente al reconocido fracaso de la política
prohibicionista que ha orientado el manejo del problema de las drogas desde hace
casi un siglo. No se trata aquí de entrar al debate de los argumentos éticos,
políticos o médicos, esgrimidos con frecuencia para oponerse a quienes pretenden
acabar con la prohibición como respuesta. Se busca simplemente
concluir que, desde el punto de vista estrictamente económico, la actual
política antidrogas también está fracasando.
Oooooooooooooooooo
REF. LIBRO DROGAS- ECONOMIA DE LAS DROGAS
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