LA
MARIHUANA EN LOS ESTADOS UNIDOS Y EL RÉGIMEN INTERNACIONAL DE CONTROL DE DROGAS:
¿POR QUE LO QUE VALE AFUERA NO VALE ADENTRO?
Francisco E. Thoumi[1]
INTRODUCCION
En los últimos años las políticas de drogas han sido
cada vez más cuestionadas, especialmente en América Latina y en algunos Estados
de la Unión Americana.
En los Estados Unidos un grupo de casi veinte
Estados ha permitido el uso medicinal de la marihuana, a pesar de que ni el
gobierno federal ni las convenciones de las Naciones Unidas reconocen que la
marihuana tenga usos médicos. En la elección de noviembre de 2012 el estado de
Washington aprobó un referendo y el de Colorado una enmienda a su constitución,
que permiten el uso recreativo de la marihuana. En América Latina desde hace más
de un lustro la Comisión Latinoamericana de Drogas y Democracia conformada por
tres expresidentes y otras personalidades de la región, y que luego fue la base
de la Comisión Global de Políticas de Drogas, ha promovido un debate que
cuestiona las políticas de los últimos 50 años basadas en la doctrina que limita
el uso de las drogas psicoactivas a la medicina y la ciencia. Desde noviembre de
2011 el Presidente Juan Manuel Santos ha expresado repetidamente la necesidad de
tener un amplio debate que permita repensar y mejorar las políticas actuales, y
en la Cumbre de las Américas de abril de 2012 a instancia de los presidentes de
Colombia, Guatemala y México, se le dio a la OEA el mandato de elaborar estudios
que analizaran el consumo, producción y tráfico de drogas psicoactivas con el
fin de sentar las bases para un debate con bases científicas y empíricas
sólidas, evitando las posiciones ideológicas basadas en emociones, sentimientos
e intuiciones. En mayo de 2013 la OEA presentó el informe en respuesta al
mandato en el que, sin apoyar ninguna política en especial, indica la necesidad
de promover un debate basado en evidencias científicas que permita explorar
nuevas opciones de política, inclusive el uso recreativo de la marihuana y un
enfoque fundamental de salud pública para tratar el consumo de todas las drogas
psicoactivas.
Cualquier avance en la ruta hacia un debate que
permita modificar las políticas actuales requiere entender la racionalidad de
todas las partes interesadas (stakeholders).
Haciendo eco de esta necesidad, este ensayo busca responder una pregunta
importante: ¿Por qué los Estados Unidos, que ha promovido el Régimen
Internacional de Control de Drogas (RICD), no lo aplica en su país? Con
frecuencia esta pregunta se responde afirmando que o bien, los Estados Unidos
tiene una doble moral, o que el RICD es un instrumento de la política
imperialista de ese país con metas económicas y políticas. Ambas respuestas se
fundamentan en paradigmas que permiten llegar a conclusiones sin necesidad de un
estudio detallado de los procesos de toma de decisión ni de las instituciones de
los Estados Unidos.
La primera
sección del ensayo explora la relación histórica entre el RICD y los Estados
Unidos y muestra que este país ha sido su principal promotor y ha insistido de
manera continua en que los países Parte de las convenciones, las cumplan
estrictamente. En la siguiente sección, para entender las contradicciones entre
las políticas internas y externas, se analiza la Constitución de los Estados
Unidos y se muestra como limita los poderes del gobierno federal y como genera
graves conflictos entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. En la
tercera sección, se resaltan los enfrentamientos entre estos dos gobiernos y
para entender cómo se han resuelto sus conflictos, se analizan las sentencias de
la Corte Suprema relacionadas con las drogas ilegales. En la cuarta sección se
intenta responder una pregunta clave: ¿Qué tanto puede hacer el gobierno federal
para hacer cumplir el RICD y sus leyes sobre drogas ilegales? En la quinta se
presentan las diferencias entre las concepciones sobre los derechos individuales
en los Estados Unidos y otros países, lo cual permite comprender algunas
características de la sociedad estadounidense y de su Constitución. El trabajo
termina con una corta sección de conclusiones que resalta las posibles
consecuencias de la legalización del uso recreativo de la marihuana en algunos
estados de la unión americana.
I.
EL
PAPEL DE LOS ESTADOS UNIDOS EN LA FORMACION E IMPLEMENTACION DEL RICD
El RICD está formado por las reglas que emergieron de
un siglo de discusión y acuerdos sobre el tema. Sus antecedentes comienzan con
la Comisión de Shanghái de 1909, seguida por la Convención sobre el Opio de La
Haya de 1912 y otras tres convenciones en la Sociedad de Naciones durante el
período entreguerras. Al terminar la segunda guerra mundial tres protocolos le
dieron a la ONU el mandato de administrar el RICD y avanzaron en la regulación
del mercado de los opiáceos. Estas fueron medidas de corto plazo que fueron
suplantadas por la Convención Única sobre Estupefacientes
de 1961, enmendada por el protocolo de 1972,
que consolidó y remplazó la normatividad internacional anterior. Esta convención
fue seguida por la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la
Convención Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas de 1988.
Durante los
últimos 104 años el gobierno de los Estados Unidos lideró la creación del RICD y
frecuentemente ha presionado a otros países para que ratifiquen y cumplan
estrictamente con las convenciones. Los siguientes son algunos ejemplos, entre
otros muchos posibles, que muestran casos en los que los Estados Unidos
utilizaron su influencia para promover el RICD.
Tanto en la Comisión de Shanghái de 1909 como en la Conferencia
de La Haya de 1912 Alemania había sido muy reticente a aceptar los controles que
los Estados Unidos y China querían establecer y que afectaban la gran industria
farmacéutica alemana. De igual manera, Turquía y Persia eran grandes productores
de opio y querían proteger sus cultivos de amapolas. Estos tres países eludieron
ratificar la Convención sobre el Opio de la Haya. Al terminar la primera guerra
mundial las delegaciones estadounidense y británica a la Conferencia de París
decidieron que la Convención de La Haya debía hacer parte del Tratado de Paz de
Versalles. La delegación china
insistió en que Alemania y Austria adhirieran a la Convención de 1912 como
condición para firmar el tratado. Como para entrar en vigencia la Convención
debía ser ratificada por una mayoría de países productores de opio y sus
derivados, la adhesión de Alemania y Austria por medio del Tratado de Versalles
logró ese cometido (McAllister, 2000: 36).
La Sociedad de Naciones formada después de la guerra
recibió el mandato de supervisar y administrar la Convención. Así pues, “en
virtud de una resolución de la Sociedad de Naciones del 15 de diciembre de 1920,
se autorizó al recientemente creado Comité
Consultivo sobre el Tráfico del Opio y otras Drogas Nocivas,
denominado comúnmente Comité Consultivo sobre
el Opio, a asumir las funciones estipuladas en
la Convención del Opio de La Haya de 1912” (ONUDD, 2008: 195).
Aunque el principal promotor de la Sociedad de
Naciones fue el Presidente Woodrow Wilson, el congreso de los Estados Unidos no
permitió que este país fuera miembro de ella. Sin embargo, este país fue muy
activo en los programas de control de drogas de la Sociedad, y fue un actor
principal en los debates que llevaron a las convenciones de 1925, 1931 y 1936,
de las cuales solamente firmó la de 1931.
Ese año Harry J. Anslinger, el legendario primer
Comisionado de la Oficina Federal de Narcóticos,
predecesora de la Administración Antidrogas
(DEA), convenció al representante a la cámara por el Estado de Nueva York,
Fiorello La Guardia, para que presentara una propuesta de ley que requería
inspeccionar minuciosamente todas las importaciones provenientes de países
productores de opio que no habían firmado y ratificado la Convención del Opio de
La Haya.
Esto indujo a Turquía a adherir a la
convención (McAllister, 2000: 108).
La razón principal por la que el gobierno de los
Estados Unidos no firmó las convenciones de 1925 y 1936 fue el rechazo de
algunos países europeos, Persia, Turquía y la India a la posición americana que
buscaba limitar los usos de las drogas a la medicina y la ciencia.
Pero a pesar de no ser miembros de la Sociedad
de Naciones, los Estados Unidos le proporcionaron apoyo financiero,
especialmente a sus órganos de control de drogas, aunque en ocasiones el
Secretario General de la Sociedad puso algunos obstáculos a las metas de ese
país. Por ejemplo, después de la convención de 1936 Anslinger y Stuart Fuller,
el Subdirector de la Oficina del Lejano Oriente del Departamento de Estado
encargado de asuntos de drogas intentaron mantener el apoyo financiero a dichos
órganos pero el Secretario General rechazó la oferta porque esta requería usar
los fondos para un destino específico. Sin embargo, los Estados Unidos
mantuvieron la partida presupuestal para ser utilizada más adelante
(McAllister, 2000: 125).
Durante la segunda guerra mundial los Estados Unidos
continuaron apoyando las agencias del RICD y para garantizar su continuidad las
transfirieron a Nueva York, Washington D. C. y Princeton. La guerra fortaleció
la influencia de Anslinger quien preparó un grupo de funcionarios comprometidos
con la meta de limitar en todo el mundo los usos de las drogas psicoactivas a la
medicina y la ciencia. Anslinger actuó como “un zar mundial de las drogas” que
decidía a que países comprar morfina y cocaína y que países podían importar
desde los Estados Unidos. Así, presionó a los países a adherir a la letra de las
convenciones: “en 1940 prohibió las exportaciones a México hasta que las
autoridades suspendieron un programa experimental de tratamiento ambulatorio que
incluía la distribución gratuita de morfina a adictos registrados.
Cuando Chile comenzó a producir opio en 1942,
el Comisionado embargó las exportaciones de drogas a ese país y convenció a la
Gran Bretaña para que hiciera lo mismo. Anslinger presionó al gigante
farmacéutico Hoffman-Roche para que su subsidiaria argentina no vendiera
medicamentos a los países del Eje o a sus intermediarios” (McAllister, 2000:
145).
Después de la guerra Anslinger promovió activamente
un RICD más restrictivo que limitara los usos legítimos de las drogas. El primer
avance lo logró con el Protocolo de Lake Success (Nueva York) firmado el 16 de
diciembre de 1946, menos de 14 meses después de la creación de las Naciones
Unidas. Este protocolo transfirió a la ONU todas las funciones que la Sociedad
de Naciones había tenido con respecto a las drogas psicoactivas. Este fue el
primer acuerdo sobre políticas globales dentro de la ONU, antecedió en un año a
la Declaración Universal de Derechos Humanos y fue precedido solamente por
acuerdos que tenían que ver con la organización y las finanzas de la ONU y los
derechos y estatus de sus funcionarios. La rapidez en la adopción de acuerdos
sobre drogas muestra que fue más fácil lograr un acuerdo sobre este tema que
sobre los demás que preocupaban a los miembros de la ONU. En realidad, las
fricciones en el tema de drogas entre países con regímenes comunistas,
capitalistas, tribales, caudillistas y religiosos fueron mucho menores que en
otros asuntos de política mundial.
Anslinger fue el principal promotor de una
conferencia que pudiera llevar a una nueva convención, lo que logró con la
Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 que consolidó toda la normativa
internacional precedente y cuyo artículo 4 sobre obligaciones generales reza
“las
Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que puedan ser
necesarias: .…c) Sin
perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar
exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la
distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines
médicos y científicos.”
Esto cumplió el objetivo de limitar los usos
de las drogas psicoactivas a la medicina y la ciencia, formulado originalmente
por el obispo Charles Brent, el líder de la delegación americana que presidió la
Comisión de Shanghái en 1909.
Desde entonces la política internacional de los
Estados Unidos ha promovido un estricto cumplimiento de la letra de las
convenciones en todo el mundo. En ocasiones la diplomacia americana ha llegado
hasta vetar debates en los que se pudiera cuestionar la regla sobre los usos
lícitos de las drogas. Por ejemplo, en mayo de 1994 el Banco Mundial organizó un
seminario para discutir las políticas de drogas e invitó a un grupo de
académicos y políticos que tenían posiciones diversas, y en algunos casos,
opuestas.
El Departamento de Estado le pidió al Banco
que retirara la invitación a Ethan Nadelmann, profesor de la Universidad de
Princeton, y a Gustavo De Greiff, el ex Fiscal General colombiano que abogaba
por una liberalización del mercado de drogas. Cuando el Banco rechazó la
solicitud, el Departamento de Estado amenazó con negarle la entrada al país al
Dr. De Greiff y devolverlo a Colombia. El Banco canceló el seminario 48 horas
antes de su inicio[2].
Durante el
periodo 2004-2006 los Estados Unidos en varias ocasiones presionaron a la
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) y a la Unión
Europea para que rechazaran los programas de reducción de daño que incluían el
cambio de agujas y jeringas y para que eliminaran el uso del término “reducción
de daño”. La presión fue tal que en un momento hubo una amenaza de cortar la
contribución americana a ONUDD (Bewley-Taylor, 2012: 111-116).
Recientemente los Estados Unidos han continuado su
tradición de presionar a los países para que cumplan estrictamente con la letra
de las convenciones.
En 2009 Bolivia presentó una solicitud para
enmendar la Convención Única de 1961 con el fin de permitir la práctica
tradicional de mascar coca de las comunidades indígenas. Después de los 18 meses
requeridos para que los países Parte de la Convención consideraran la solicitud,
17 países, incluyendo a los Estados Unidos se opusieron y las Naciones Unidas
rechazaron la solicitud. Bolivia, siguiendo la letra de la Convención, la
denunció y solicitó volver a adherir con reservas que garantizaran la legalidad
de la práctica tradicional.
Después de otros 18 meses, el 10 de enero de
2013, una nueva votación produjo solamente 15 votos negativos, de los 63
necesarios para vetar la nueva adhesión de Bolivia. Tres meses antes, los
Estados Unidos fueron los primeros de los 15 en oponerse. En ambos casos los
Estados Unidos afirmaron que su voto negativo se debió a que las políticas
bolivianas socavaban la integridad del RICD porque facilitaban la producción de
coca para el mercado ilegal de la cocaína.
Es importante aclarar también que los Estados Unidos
no han sido el único promotor el RICD y que este tiene un gran apoyo
internacional que incluye países poderosos. Por ejemplo, en los dos casos
citados sobre las solicitudes de Bolivia, los miembros del G-8 votaron en bloque
contra ellas. Es notable que entre estos países se encuentren algunos de los más
fuertes promotores de programas de reducción de daño con respecto del consumo
como Alemania y la Gran Bretaña.
Hoy
entre los países prohibicionistas más duros se cuentan Rusia, Japón, Suecia, la
China, y todo el mundo musulmán.
Los
anteriores son solamente algunos ejemplos que muestran como el estricto
cumplimiento de las convenciones de drogas ha sido una meta constante durante un
siglo de la política internacional de los Estados Unidos. Pero aunque este país
haya sido la fuerza principal detrás del desarrollo e implementación del RICD,
como se verá adelante, este no ha tenido influencia sobre las políticas internas
del país.
La promoción
del RICD por los Estados Unidos es explicada frecuentemente como resultado de
sus intereses económicos o imperiales y muchos autores consideran que el RICD
fue impuesto a los países suramericanos (Arango y Child, 1985: 67-79). Sin
embargo, los trabajos históricos más rigurosos resaltan el peso de factores
institucionales. En realidad, la promoción del RICD por los Estados Unidos es un
ejemplo del poder de grupos de presión monotemáticos, para los que una política
específica genera beneficios morales o económicos muy altos, mientras que los
costos generados por la política se distribuyen ampliamente pero no son muy
importantes para cada perjudicado. En estos casos, los monotemáticos pueden
prevalecer, aunque sean una minoría, porque los perjuicios de los perjudicados
son pequeños[3].
Por eso no hubo disenso fuerte cuando las convenciones se firmaron, pero hoy hay
perjuicios graves en países que no los esperaban, lo que genera los vientos de
reforma.
Es difícil encontrar casos en los Estados Unidos en
los que el RICD se mencione en las discusiones internas sobre políticas de
drogas. Hace cien años la Convención de la Haya de 1912 “tuvo valor como
instrumento de promoción, es decir, como declaración oficial de los peligros del
opio y del comercio del opio y otras drogas con fines que no fueran los médicos.
Asimismo, sirvió de incentivo para algunas leyes nacionales sobre la materia,
por ejemplo, la Ley Harrison que promulgaron los EE.UU. en 1914 y que sentó las
bases de la legislación del siglo XX de ese país en materia de estupefacientes.
La
ausencia de legislación en los EE.UU. en la época de la Convención de La Haya
socavó considerablemente la capacidad internacional para insistir en su postura.
Quizá por ese motivo, la delegación de los EE.UU. no pudo llegar a un acuerdo
respecto de la reducción del cultivo de adormidera. Por consiguiente, el
artículo 1 solamente obligó a las Potencias contratantes a ‘fiscalizar’ la
producción de opio y no a limitarla a usos médicos y científicos” (ONUDD, 2008:
194). En conclusión, aunque la Convención de La Haya se utilizó para promover la
Ley de Harrison, la razón de trasfondo fue la necesidad de tener una legislación
nacional para tener credibilidad en la promoción de la política internacional de
drogas del país.
En 1932 hubo
otro caso en el que las normas internacionales fueron parte del debate interno.
Anslinger, miembro del partido republicano, utilizó el requisito creado por la
Convención de 1931 de tener una agencia de control de drogas para que el nuevo
gobierno demócrata no debilitara la Agencia Federal de Narcóticos, que había
sido afectada por casos graves de corrupción (McAllister, 2000: 107).
El gobierno federal en 1970 aprobó el
Acta de
Sustancias Controladas (ASC) como Título
II del
Acta Comprensiva de Prevención y Control del Abuso de Drogas.
El ASC sienta las bases de la política de drogas del gobierno federal que regula
la manufactura, importación, posesión, uso y distribución de ciertas sustancias
reguladas. El ASC surgió en reacción al aumento en el consumo de drogas
psicoactivas durante la década de los sesentas pero originalmente no fue muy
punitiva. De acuerdo con la historia clásica de las drogas en los Estados Unidos
el ASC consolidó las normas federales sobre drogas pero fue relativamente
flexible con relación a las políticas, reflejando en parte un grado de
tolerancia hacia las drogas que prevaleció entre 1968 y 1973 (Musto, 1993:
293-294).
El ASC siguió
el modelo establecido en la Convención Única de 1961 y creó cinco listas de
drogas sujetas a diferentes controles dependiendo del grado de peligro que se
estimaba que tenían. En documentos oficiales se hace referencia a que el ASC
cumple con las responsabilidades de los Estados Unidos con el RICD. Por ejemplo,
en la página web de la Administración de Alimentos y Drogas (USFDA)[4]
en el párrafo 801 sobre los hallazgos y declaraciones del Congreso se encuentran
referencias a que el país había firmado la Convención sobre Sustancias
Psicotrópicas de 1971 y que para ejecutarla era necesario tener leyes
apropiadas. Este es un caso en el que podría decirse que la normatividad
internacional se utilizó para promover cambios en la legislación interna,
excepto que la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 fue promovida
por los Estados Unidos en respuesta al aumento en el consumo interno de dichas
sustancias durante los años sesentas.
En
otras palabras, los Estados Unidos simultáneamente avanzó en su legislación
nacional y promovió la internacional. Ambas medidas tenían el mismo fin:
disminuir la disponibilidad de drogas dentro del país.
El ASC ha ido adaptándose a los cambios en los
mercados de drogas ilícitas internacionales y dentro de los Estados Unidos y a
los cambios en tecnología que han afectado dichos mercados. El ASC ha tenido
varias enmiendas. En 1976 para regular las nuevas máquinas e instrumentos
utilizados en medicina para tratar pacientes; en 1978 para satisfacer los
requisitos de la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971; en 1984 para
aumentar las sentencias para reincidentes y para quienes traficaban cerca de
colegios; en 1986 para controlar las drogas análogas a las incluidas en las
listas I y II del ASC; en 1988 para cumplir con la Convención contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988 que requería
regular un grupo de precursores químicos; en 1993 en respuesta al creciente
tráfico de metanfetamina; y en 2008 para exigir una receta legítima para poder
comprar drogas en las farmacias por internet.
A pesar de los casos anteriores, el RICD ha sido
fundamentalmente un instrumento clave de la política exterior de los Estados
Unidos, y se ha utilizado para que las drogas no entren al país. Por eso, en los
debates recientes sobre el uso medicinal de la marihuana en 18 Estados y el
Distrito de Columbia y sobre el uso recreativo en los Estados de Colorado y
Washington el RICD no ha sido tema de discusión. Las referencias al RICD son
escasas y las exhortaciones a cumplirlo aún menos. Por ejemplo,
en
un seminario el 5 de enero pasado en la Brookings Institution en Washington D.
C., una profesora de la Pepperdine Univesity de California recomendó que los
Estados Unidos denunciaran las convenciones “como lo hizo un país suramericano
productor de coca” y que luego volviera a adherir con reservas. El 4 de marzo la
Save
Our Society from Drugs (S.O.S.) una
organización que apoya la política prohibicionista del gobierno federal le envió
una carta abierta a los senadores Leahy y Grassley, sugiriéndoles una serie de
preguntas sobre el cumplimiento del ASC y de las Convenciones de 1961 y 1988,
que le deberían hacer al Fiscal General Eric Holder en la audiencia programada
para que explicara la posición del gobierno federal sobre las políticas
de
Colorado y el Estado de Washington. La carta fue firmada por personajes públicos
incluyendo ocho exdirectores de la DEA, 3 exdirectores de la oficina de drogas
de la Casa Blanca, un ex miembro de la Junta Internacional de Fiscalización de
Estupefacientes y representantes de 26 ONG que apoyan las políticas actuales.
Sin embargo, la resonancia de esta carta en los medios ha sido muy poca. A pesar
de estas referencias al RICD, el desconocimiento del papel de los Estados Unidos
en su generación e implementación y de su uso durante un siglo como un
instrumento de su política internacional de drogas es enorme. No sorprende
entonces que el RICD no haya sido un factor relevante en el debate nacional.
II.
CONFLICTOS Y
LIMITES CONSTITUCIONALES
No cabe duda
que las medidas resultado de las votaciones en los estados de Colorado y
Washington violan la norma fundamental del RICD, que limita a la medicina y la
ciencia el uso de las drogas psicoactivas incluidas en las convenciones,
inclusive la marihuana. Sin embargo, el gobierno federal bien puede encontrar
fuertes obstáculos para lograr que los Estados de la Unión cumplan con las
convenciones.
La
Constitución americana busca balancear diversas metas e intereses conflictivos,
y este balance evoluciona y cambia en el tiempo a través de las interpretaciones
que la Corte Suprema hace de la Constitución. Cuando las políticas de drogas son
objeto de examen por parte de la Corte Suprema, esta debe decidir cómo lograr
equilibrios entre diversos artículos de la Constitución que aparentemente se
contradicen.
La Cláusula
de la Supremacía.
El Artículo VI, Cláusula 2 de la Constitución dice: “La
presente Constitución, las leyes de los Estados Unidos que en virtud de ella se
aprobaren y todos los tratados celebrados o que se celebraren bajo la autoridad
de los Estados Unidos serán la suprema ley del país. Los jueces de cada estado
estarán obligados a observarla aun cuando hubiere alguna disposición en
contrario en la Constitución o en las leyes de cualquier estado.” Este artículo
sienta las bases de la
Doctrina de la Prevalencia[5]
de la ley federal sobre las leyes estatales. A cualquier lego que lea esta
cláusula le parece claro que los Estados deben cumplir los tratados
internacionales suscritos por el gobierno federal. Sin embargo, como
frecuentemente sucede con el derecho, las cosas no son tan simples como parecen.
Límites a los
poderes del gobierno federal.
La Décima Enmienda provee que “Las
facultades que esta Constitución no delegue a los Estados Unidos, ni prohíba a
los Estados, quedan reservadas respectivamente a los Estados o al pueblo.” Es
decir, los Estados soberanos que conforman la Unión le han cedido al gobierno
federal algunos poderes “enumerados”. Estos son limitados y no pueden ser
excedidos por el gobierno federal. Por eso, las decisiones de la Corte Suprema
con respecto a conflictos entre los Estados y el gobierno federal deben estar
basadas en dichos poderes y con frecuencia apelan a, por ejemplo, la “cláusula
de comercio” (Artículo I, Sección 8,
Cláusula 3 de la Constitución) que reza: “El Congreso tendrá facultad para
reglamentar el comercio con naciones extranjeras, así como entre los estados y
con las tribus indias”.
Libertad de religión y de expresión.
La Primera enmienda de la Constitución afirma: “El Congreso no aprobará ninguna
ley con respecto al establecimiento de religión alguna, o que prohíba el libre
ejercicio de la misma o que coarte la libertad de palabra o de prensa; o el
derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y a solicitar del Gobierno la
reparación de agravios.” De acuerdo con esta enmienda el lego concluiría que el
uso de drogas psicoactivas en ceremonias religiosas está protegido por la
Constitución. En efecto, esta fue la razón por la cual durante la prohibición al
alcohol (1920-1933) el uso ceremonial del alcohol y la producción para ese fin
fueron permitidos. Así, tanto los cristianos como los judíos pudieron celebrar
sus ritos sin restricciones.
La aplicación de las políticas de control de drogas
enfrenta otros obstáculos constitucionales, además de los que surgen de los
conflictos entre los poderes del gobierno federal y de los gobiernos estatales,
porque la Constitución limita muchas de las posibles acciones de la policía y
otros órganos del estado encargados del cumplimiento de la ley. La Cuarta
Enmienda a la Constitución impone restricciones a la aplicación de las políticas
de drogas: “No
se violará el derecho del pueblo a la seguridad de sus personas, hogares,
documentos y pertenencias, contra registros y allanamientos irrazonables, y no
se expedirá ningún mandamiento, sino a virtud de causa probable, apoyado por
juramento o promesa, y que describa en detalle el lugar que ha de ser allanado,
y las personas o cosas que han de ser detenidas o incautadas.” La pregunta que
surge de la cuarta enmienda es simple: ¿qué métodos puede usar el gobierno para
hacer cumplir sus políticas de drogas?
La Cláusula
de la Supremacía y la Primera y Décima Enmiendas generan un grado importante de
ambigüedad legal con respecto a la producción, comercio y consumo de drogas
psicoactivas porque requieren que los gobiernos federal y estatales cumplan con
el RICD, pero no definen la línea que separa los poderes del gobierno federal de
los de los estados e imponen fuertes restricciones a la capacidad del gobierno
federal para hacer que los Estados cumplan con dicho régimen y con las políticas
federales. La Cuarta Enmienda prevé restricciones a la fiscalización por parte
del Estado y como se verá más adelante, restringe lo que el Estado puede hacer
para controlar la producción, tráfico y consumo de drogas.
III.
EL NUCLEO DE
LOS ASUNTOS DE POLITICA NACIONAL DE DROGAS Y LAS SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA
A.
EL
ENFRENTAMIENTO ENTRE LOS ESTADOS Y EL GOBIERNO FEDERAL
El problema de la política de drogas radica en
establecer qué poderes tiene el gobierno federal para hacer prevalecer el ASC y
la Cláusula de Supremacía. Sin embargo, la solución a este problema no es clara
porque depende de la interpretación que las cortes den a las leyes y a la
Constitución. Varios
trabajos recientes (Garvey, 2012, Mikos, 2012, Taylor, 2013) estudian las
medidas sobre marihuana medicinal adoptadas por 18 estados más el Distrito de
Columbia y la legalización del uso recreativo de marihuana en los estados de
Colorado y Washington. Bajo la Cláusula de la Supremacía, las leyes federales
generalmente prevalecen sobre las estatales. Sin embargo, en el caso de la
marihuana y de las drogas controladas en el ASC las cortes no han interpretado
de esa manera la relación entre las normas federales y estatales y han
considerado que cuando el congreso aprobó el ASC no pretendió suplantar todas
las leyes estatales relativas a las sustancias controladas. Las cortes han
considerado esta relación dentro de un contexto de dos entes soberanos, cada
cual con su propia legislación sobre drogas y con sistemas independientes para
hacer cumplirlas. Por eso, algunas conductas prohibidas por uno de los soberanos
pueden no ser prohibidas por el otro.
Por eso, las leyes estatales y federales sobre
la marihuana pueden ser inconsistentes, lo que hace que algunas conductas sean
ilegales dentro del ámbito federal pero no dentro del estatal y viceversa (Garvey,
2012, Mikos, 2012).
Para entender
cómo se han resueltos estas ambigüedades e inconsistencias es necesario analizar
las sentencias de la Corte Suprema.
B.
LAS
SENTENCIAS SOBRE DROGAS DE LA CORTE SUPREMA.
En la década del 2000 hubo dos sentencias importantes
sobre drogas que ilustran la forma en la que la Corte Suprema ha enfrentado los
conflictos entre la Constitución y el ACS. Estas sentencias fueron la del 2005
Gonzales v. Raich sobre marihuana
medicinal en California y la del 2006
Gonzales v. O Centro Espirita Beneficiente Uniao do Vegetal
sobre ayahuasca (yagé) en Nuevo México.
La decisión del 2005 sobre marihuana medicinal es muy
reveladora. Angel Raich y Diane Monson demandaron al gobierno federal después de
que agentes de la DEA confiscaran y destruyeran 6 plantas de marihuana que
cultivaban para uso personal de Raich por recomendación de su médico, lo cual
era consistente con la ley californiana de la marihuana medicinal.
El
argumento de la demanda fue que la “prohibición categórica” de la ASC aplicada a
la manufactura y posesión intraestatal de marihuana excedía los poderes del
Congreso bajo la Cláusula de Comercio, pero la Corte Suprema en una decisión de
6 votos contra 3, afirmó de manera clara que la prohibición federal estaba
dentro de la autoridad constitucional del Congreso (Garvey, 2012). El argumento
de la Corte se basó en que, aunque la cantidad de marihuana era muy pequeña, la
jurisprudencia precedente había establecido firmemente los poderes del Congreso
para regular actividades puramente locales que “hicieran parte de la clase de
actividades que tienen un efecto importante sobre el comercio interestatal”.
Por eso, dejar la marihuana cultivada para
autoconsumo por fuera del control federal tendría efectos importantes sobre el
mercado nacional de marihuana.
Sin embargo, la Corte no decidió en este caso
si la Cláusula de Comercio hacía que las leyes federales prevalecieran sobre
cualquier posesión y uso de marihuana dentro de un estado.
A pesar de la decisión de la Corte, el disenso
expresado por la Magistrada Sandra Day O’Connor, la primera mujer miembro de la
Corte Suprema, conservadora nominada por Ronald Reagan, es muy revelador:
“Este caso ejemplifica el
papel de
los Estados como laboratorios. Los poderes
policiales básicos de los Estados siempre han incluido la autoridad para definir
la ley criminal y proteger la salud, seguridad y bienestar de sus ciudadanos.
California en ejercicio de esos poderes, primero en las urnas y luego por
codificación legislativa, llegó a su propia conclusión con respecto de la
difícil y sensitiva pregunta si la marihuana debería estar disponible para
aliviar dolores y sufrimientos severos. La Corte al sancionar hoy una aplicación
del Acta de Sustancias Controladas, acaba ese experimento, sin tener prueba
alguna de que el cultivo personal, la posesión y el uso de la marihuana para
fines medicinales, aunque esto se viera como una actividad económica, tienen un
efecto sustancial sobre el comercio interestatal.” Esta opinión es sugestiva de
lo que la Corte podría juzgar en los casos de Colorado y del Estado de
Washington.
En el 2006 la
Corte Suprema dictó una sentencia en el caso de la ayahuasca (yagé), una planta
amazónica utilizada en algunos ritos religiosos. La ayahuasca contiene
dimetiltriptamina (DMT), un alucinógeno incluido en la lista I de la Convención
de 1971 y en la lista I del ASC. La decisión fue en el caso
Gonzales v. O Centro
Espirita Beneficiente Uniao do Vegetal,
una religión con unos 30.000 adherentes en Brasil y con presencia en algunos
lugares de los Estados Unidos. Esta religión cree que beber te de ayahuasca les
ayuda a comprender a Dios y el propósito de la vida, por lo que lo utiliza en
sus ceremonias religiosas (Bayer, 2006).
Después de que inspectores de aduana confiscaran un
envío y amenazaran enjuiciar a los miembros del grupo acusándolos de violar
leyes federales, el grupo alegó que sus prácticas religiosas estaban protegidas
por el
Acta de Restauración de las Libertades Religiosas[6]
y había ganadó la demanda en la Corte de Distrito y en el Tribunal de
Apelaciones del Décimo Circuito. El Departamento de Justicia de la
administración Bush apeló la decisión ante la Corte Suprema.
De acuerdo
con el Acta de Restauración de las Libertades Religiosas, aprobada por el
Congreso en parte para proteger el uso del peyote en la Iglesia Nativa Americana[7],
el gobierno debe demostrar que tiene un “interés estatal superior”[8]
para restringir la libertad religiosa y debe usar los “métodos menos
restrictivos” posibles para satisfacer dicho interés. De acuerdo con el
Presidente de la Corte Suprema el gobierno no pasó la prueba requerida y la
Corte votó unánimemente a favor del grupo religioso (Bayer, 2006).
En febrero y marzo de 2013 la Corte Suprema emitió
dos sentencias que muestran las limitaciones constitucionales que enfrenta la
policía para hacer cumplir las políticas de drogas. El caso de
Florida v.
Jardines es el más inteeresante. En 2006
la policía recibió una pista anónima sobre la presencia de marihuana en una casa
con jardín. Un oficial de la policía fue a la vivienda acompañado de un perro
entrenado en encontrar drogas ilegales. El oficial con el perro atravesaron el
jardín para llegar a la puerta de la casa y allí el perro se sentó indicando que
había olido alguna droga. El policía entonces obtuvo la orden de allanamiento
con la que entró a la casa y encontró 179 plantas equivalentes a más de 25
libras de marihuana, cuyo valor se estimó en USD700.000. El ocupante de la casa,
Joelis Jardines, fue capturado tratando de escapar.
El voto de la Corte Suprema fue 5-4 en favor de
Jardines y declaró inconstitucional la acción de la policía porque la
participación del perro fue un
registro y
allanamiento irrazonable, debido a que no había causa probable sino una mera
sospecha sin evidencia. La Corte concluyó que si el policía hubiera olido la
marihuana la solicitud de la orden de allanamiento habría sido obtenida
legalmente, pero la nariz del perro equivalía a un instrumento que violaba la
privacidad de la vivienda de Jardines. En este caso la nariz del perro se
consideró semejante a utilizar binoculares para espiar dentro de la casa, lo
cual viola el derecho a la privacidad. Según la Corte, “todo individuo tiene el
derecho de retirarse a su hogar y permanecer en él libre de cualquier intrusión
del gobierno”.
Otro punto interesante de esta decisión fue la composición de los votantes a
favor y en contra. Los votos de inconstitucionalidad fueron de 2 derechistas y 3
izquierdistas de la Corte, lo cual es inusual en una Corte bastante polarizada.
Postdata: Joelis Jardines actualmente está en la cárcel purgando una sentencia
por otros delitos.
En el otro caso,
Harris v.
Florida, un policía paró un camión en
carretera y su perro indicó erradamente que había drogas. Sin embargo, al
registrar el contenido del camión se encontraron precursores químicos legales
utilizados en la producción de anfetaminas. En este caso, a pesar del error del
perro, la Corte unánimemente consideró constitucional la acción porque estimó
que había habido causa probable.
Hay otras jurisprudencias de la Corte Suprema que
también influyen sobre la capacidad del gobierno federal para hacer cumplir
tratados internacionales. En 1957 en el caso
Reid v. Covert
la Corte decidió que la Constitución prevalece sobre los tratados
internacionales ratificados por el senado.
En este caso
un tribunal militar de los Estados Unidos en la Gran Bretaña encontró a la Sra.
Covert culpable de haber asesinado a su esposo. El Sr. Covert era un militar
estadounidense. Cuando se cometió el crimen, había un acuerdo entre los dos
países que le daba a las cortes militares de los Estados Unidos jurisdicción
exclusiva sobre los crímenes cometidos en la Gran Bretaña por los militares
estadounidenses y sus familias. La Corte concluyó que los ciudadanos americanos
tenían derecho a la protección proporcionada por la Carta de Derechos aunque
estuvieran en el extranjero. En este caso, la Sra. Covert tenía la protección de
la Quinta Enmienda a no incriminarse y de la Sexta Enmienda a un juicio que
siguiera el debido proceso. La Corte concluyó que la sentencia era
inconstitucional.
El argumento implícito en la sentencia de la Corte
Suprema fue que el gobierno federal era un agente y que el principal eran los
Estados y el Pueblo. En el caso de la Gran Bretaña la situación era semejante.
Los tratados internacionales son acuerdos entre agentes y estos no pueden
exceder los poderes que los principales les han dado a los agentes.
Por eso, para que un tratado prevalezca, sería
necesario reformar la Constitución[9].
Estas
decisiones reflejan que las políticas de drogas en los Estados Unidos son
fundamentalmente un asunto interno. Las decisiones de la Corte Suprema no hacen
referencia alguna al RICD. Lo mismo ocurre con las discusiones posteriores a las
votaciones en Colorado y el Estado de Washington en las cuales el RICD o los
compromisos internacionales del país casi nunca se mencionan. Las obligaciones
adquiridas internacionalmente por los Estados Unidos en el mejor de los casos
son una pequeña nota de pie de página en la discusión.
IV.
¿QUE TANTO PUEDE HACER EL GOBIERNO FEDERAL?
García (2013)
resume las diferentes clases de acuerdos internacionales y las formas en las que
se aplican en el país: los tratados de ejecución inmediata “tienen fuerza de ley
sin necesidad de una acción posterior del congreso. Las estipulaciones de los
tratados que no son de ejecución inmediata requieren legislación que le
proporcione a las agencias de los Estados Unidos la autoridad legal para
desarrollar las funciones y obligaciones contempladas en los acuerdos o para que
las partes privadas puedan hacerlas cumplir por medio de las cortes” (p. 6). Los
acuerdos de ejecución inmediata tienen un estatus similar al de los estatutos
federales: son superiores a las leyes estatales pero inferiores a la
Constitución. Pero los tratados o acuerdos ejecutivos que no son de ejecución
inmediata tienen un estatus limitado y su aplicación está determinada por la
legislación y reglamentos que los regulan.
Esta
situación genera varias preguntas importantes sobre la constitucionalidad de las
acciones de las tres ramas del gobierno federal con respecto a la marihuana.
Primero ¿Tiene el Congreso poder para prohibir la producción, posesión y
distribución de marihuana? Segundo, ¿qué tanto puede el gobierno federal ordenar
a los estados la adopción de leyes semejantes a las federales o que hagan
cumplir la prohibición federal? Tercero, ¿pueden las leyes federales suplantar
los esfuerzos de los estados para regular la marihuana? Y cuarto, ¿hasta qué
punto el Departamento de Justicia está obligado a hacer cumplir la prohibición?
(Garvey, 2012).
Las respuestas a todas estas preguntas son ambiguas.
Las fricciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales han sido una
constante en la historia del país y la línea divisoria entre los poderes de cada
uno ha sido continuamente cuestionada y alterada por las cortes. La respuesta a
la primera pregunta es simple: en algunos casos si y en otros no. Por ejemplo,
si la producción, posesión o distribución de marihuana tienen efectos sobre el
comercio interestatal, la respuesta es positiva. En otros casos como dictaminó
la Corte en el caso de
Florida v.
Jardines la respuesta es negativa. Las dos siguientes preguntas se centran en el
conflicto entre la Cláusula de la Soberanía y la Décima Enmienda. Por eso,
muchos de los debates sobre políticas tienen que ver con quien tiene el poder de
formular e implementar las políticas del gobierno federal en los estados. La
ambigüedad inherente al sistema hace que muchas de las decisiones de las cortes,
incluyendo las de la Corte Suprema, sean impredecibles y puedan cambiar con el
correr del tiempo, porque dependen de las opiniones de los magistrados del
momento, más que del mismo sistema[10].
En el caso de la marihuana el Departamento de
Justicia argumentó que de acuerdo con la Cláusula de la Supremacía,
el cultivo de marihuana para autoconsumo
medicinal es ilegal independientemente de las leyes estatales, o sea que las
leyes federales prevalecen sobre las estatales. Sin embargo, la Corte no
resolvió el conflicto que permite que las leyes estatales que contradigan a las
federales y vice versa.
Como la Décima Enmienda se centra en los “poderes
enumerados” transferidos por los estados al gobierno federal, su interpretación
define la línea que separa los poderes del gobierno federal de los de los
estados.
Inicialmente la Corte Suprema interpretó que
la enmienda establecía algunas funciones centrales de los estados que quedaban
fuera de la autoridad del gobierno federal, pero con el tiempo la opinión de la
Corte evolucionó y ha sido más restrictiva con el fin de proteger a los estados
en contra de los esfuerzos del gobierno federal de aumentar sus funciones a
costa de las de los estados (Garvey, 2012). Por eso, las Cortes han argumentado
que los estados no tienen obligación de hacer cumplir muchas leyes federales,
inclusive las de la marihuana.
De acuerdo
con las cortes, para que las leyes federales sobre marihuana prevalezcan sobre
las estatales es necesario probar que el ASC esté en “conflicto positivo” con
las leyes estatales. Para que ese sea el caso, se requiere demostrar que las
leyes estatales hacen que sea “físicamente imposible” cumplir con las leyes
federales, o que la ley estatal es un obstáculo para lograr y ejecutar todos los
propósitos y objetivos del Congreso al aprobar su ley (Garvey, 2012). En el caso
de Colorado y el Estado de Washington las cortes deberán decidir si uno o ambos
requisitos se cumplen. La decisión de la Corte Suprema en este caso es
impredecible teniendo en cuenta su tendencia durante las últimas décadas a
fortalecer los derechos de los estados.
Mikos (2012)
resalta algunos de los obstáculos que enfrenta el gobierno federal para imponer
sus leyes sobre marihuana. Primero, la Corte Suprema no ha logrado resolver
claramente el asunto de la prevalencia de las leyes federales. Es decir, la
Corte no ha definido la línea que separa claramente los poderes “enumerados” de
los “no enumerados” (pp. 9-10). Segundo, la Corte Suprema y el Congreso no han
fortalecido la capacidad del gobierno federal para hacer cumplir leyes
relacionadas con la marihuana.
La Corte Suprema nunca ha concluido que el Congreso
tiene poder para evitar que los estados permitan comportamientos privados,
aunque estén prohibidos por leyes del Congreso. Además, el Congreso le ha dejado
a los estados el campo de la regulación de las drogas. En la misma forma en que
el Congreso no puede ordenarle a los estados que criminalicen comportamientos,
tampoco puede ordenarles que mantengan o establezcan prohibiciones. Además, los
agentes estatales encargados de hacer cumplir las leyes no tienen obligación de
colaborar con el gobierno federal en sus esfuerzos para hacer cumplir sus leyes.
El Congreso puede exhortar a los estados para que cumplan las leyes federales,
pero no pueden forzarlos a que lo hagan
(p.
11-21).
Curiosamente,
si algún estado implementara un monopolio estatal para producir marihuana y
distribuirla controladamente a los usuarios y adictos, como Uruguay está
proponiendo, sí le daría pie a la legislación federal para que esta prevaleciera
sobre la estatal porque estaría en “conflicto positivo” con el ASC (p. 16).
La respuesta a la pregunta sobre la obligación del
gobierno federal de hacer cumplir las leyes sobre la marihuana es también
ambigua. Todo organismo encargado de hacer cumplir la ley enfrenta dos
restricciones: primero, los recursos son siempre limitados lo que obliga a
establecer prioridades para asignarlos. Segundo, debe proceder de acuerdo con la
ley. Las restricciones financieras obligan a todas las agencias a escoger qué
crímenes atacar, cuáles prevenir, qué criminales enjuiciar, en qué áreas
geográficas concentrar sus actividades, etc. Las agencias también deben respetar
normas sobre discriminación, uso de fuerza, procedimientos para obtener
evidencia, etc. Las restricciones financieras y el apego a las leyes
implican algún grado de impunidad porque no es
posible atacar a todas las acciones criminales.
Estas
restricciones han llevado a formular y aplicar
la
doctrina de la “discrecionalidad
fiscalizadora” que le da al Departamento
de Justicia una amplia laxitud con respecto de sus esfuerzos para hacer cumplir
las leyes federales. Por eso, aunque la producción, comercio, y consumo de
marihuana son ilegales a nivel federal, el Departamento de Justicia no está
obligado a hacer cumplir dichas leyes en estados cuyas leyes estén en conflicto
con las estatales. La decisión de cómo, dónde y cuándo tratar de hacer cumplir
las leyes federales sobre la marihuana es un asunto de política del gobierno
federal.
Todo lo
anterior lleva a concluir que el gobierno federal tiene poco poder para forzar a
los estados a cumplir con las leyes que prohíben el uso recreativo de la
marihuana. Además, otros elementos reducen ese poder. La realidad política
actual actúa en detrimento de dicho poder. Los conflictos entre las leyes
estatales y federales sobre la marihuana tienden a hacer más laxos los
comportamientos sobre su uso. Los problemas económicos y fiscales del país han
reforzado la desconfianza que muchos ciudadanos tienen del gobierno federal; el
uso bastante común de la marihuana también ha hecho que se haya perdido el
estigma que tenía en el pasado.
El asunto de
los derechos individuales presenta otro obstáculo al gobierno federal. En el
pasado varios casos en los que la ley federal prevaleció sobre las leyes
estatales tenían que ver con la defensa de derechos cívicos enfrentados a leyes
estatales discriminatorias. Esto fue lo que ocurrió en los años sesenta cuando
el gobierno federal obligó a los Estados a eliminar la segregación racial en la
educación y vivienda y los obstáculos al voto de las minorías raciales. Hoy la
situación es inversa: el movimiento promotor del uso recreativo de la marihuana
argumenta que es un derecho personal, lo que coloca implica que el gobierno
federal esté restringiendo derechos.
V.
UNA LECCIÓN
SOBRE LOS ESTADOS UNIDOS
El estudio de las decisiones de la Corte Suprema y
las limitaciones del gobierno federal dejan algunas lecciones sobre los Estados
Unidos, que la gran mayoría de los extranjeros y posiblemente muchos
estadounidenses, tal vez no han captado.
Todos
los humanos afirmamos ser racionales, pero cualquier muestreo muestra que las
contradicciones entre nosotros son enormes.
La
psicología moderna (Haidt, 2012, Kahneman, 2012) demuestra claramente, basándose
en estudios empíricos, que la razón está al servicio de las intuiciones y de las
emociones y por eso, muchas veces individuos honestos, educados y rigurosos en
sus análisis llegan a conclusiones y soluciones diferentes cuando se enfrentan
al mismo problema.
Una de las diferencias más grandes, si no la
mayor, entre la forma en que piensa un estadounidense y un latinoamericano se
encuentra en las concepciones diferentes de los derechos.
La cultura estadounidense es profundamente
individuo-céntrica mientras que la mayoría de las demás culturas, aunque el
individualismo pueda ser fuerte, son mucho más socio-céntricas. En los Estados
Unidos los intereses del individuo como ente aislado prevalecen sobre los
sociales,
mientras que en las culturas socio-céntricas
el individuo es parte de algo más grande que si mismo y su papel en la sociedad,
al menos en teoría, exige responsabilidades y cumplimiento de deberes[11].
Esta diferencia genera otra muy grande con respecto
al concepto de derechos. Cuando en los Estados Unidos se habla de derechos,
fundamentalmente la gente se refiere a la Carta de Derechos o sea a las primeras
diez enmiendas de la Constitución. Estas definen una serie de libertades que el
Estado debe garantizar. Esta Carta impone límites al Estado para que no se
entrometa en la vida de las personas. Por eso, la Carta de Derechos le da al
individuo la libertad de expresión y religión, de portar armas, de no auto
incriminarse, a la privacidad, etc. El Estado tampoco puede negar derechos que
el pueblo mismo haya aprobado. En realidad esta es una lista de “derechos
negativos” sobre lo que el Estado no debe hacer. A su vez, la Carta de Derechos
no establece responsabilidades que los ciudadanos deban cumplir, por ejemplo,
financiar al Estado o contribuir a la educación de la juventud, a la salud de
los ancianos, etc. DE
hecho, formalmente la Carta no da derecho al voto, la salud, la vivienda, la
educación, y otros “derechos positivos” que el individuo podría exigir al
Estado.
En América
Latina y otros sistemas como los europeos, al hablar de derechos se va mucho más
allá de las libertades porque requieren que el estado garantice esos derechos
positivos. En otras palabras, mientras en otros sistemas el estado y la
ciudadanía deben trabajar juntos para lograr el bienestar social, en los Estados
Unidos el estado debe mantenerse al margen y dejar que la gente libremente
actúe, siempre y cuando no haga daño directo a otras personas.
Esta
diferencia de perspectiva con respecto a los derechos hace que dentro de la
visión estadounidense se busque limitar el papel del Estado, mientras que desde
la latinoamericana se busque tener un estado mucho más intrusivo. Es interesante
notar como expertos estadounidenses recomiendan fortalecer los Estados
latinoamericanos, pero tienden a ser muy poco críticos del suyo. Contrariamente
a lo que se cree, el gobierno federal de los Estados Unidos es bastante débil.
Sin duda es muy fuerte en lo que concierne a la defensa y el manejo
macroeconómico, pero es muy débil con respecto a muchas otras actividades en las
que cada estado tiene mucha autonomía. Para muchas cosas es como si los estados
fueran países distintos, cada cual con sus normas sobre educación, salud,
organización gremial, policía, impuestos a las empresas, reglamentos
profesionales, legislación criminal, etc. Tanto es así, que hay comportamientos
que son criminales en algunos estados pero no en otros.
Un corolario
de la diferencia anterior es la profunda desconfianza del Estado en los Estados
Unidos, la que genera grupos políticos poderosos que buscan limitar el campo de
acción del Estado. El Tea Party que ha surgido en los últimos años es una
expresión de estos sentimientos. En América Latina también hay muchos críticos
de las acciones del Estado, pero generalmente lo que buscan no es que el Estado
haga menos cosas, sino que las haga bien y que proteja a la ciudadanía. Mientras
que muchos latinoamericanos buscan más Estado, muchos estadounidenses buscan
menos Estado.
Estas
diferencias en las perspectivas sobre los papeles del Estado en la sociedad
crean grandes obstáculos para el diálogo sobre drogas psicoactivas porque lo que
dice cada cual no es lo que sus interlocutores entienden.
En este ensayo se ha tratado de mostrar algunas
características fundamentales de los Estados Unidos y la lógica que las soporta.
Es claro que la mayoría de los
latinoamericanos están en desacuerdo con esa lógica y que no solamente puedan
considerarla falsa, sino también como un pretexto para explotar a la región. Sin
embargo, si lo que se busca en entender a una sociedad, es necesario comprender
sus paradigmas aunque no se compartan. Es obvio que los Estados Unidos son mucho
más importantes para América Latina, que América Latina para los Estados Unidos.
Esta asimetría de poder implica que no estudiar y entender profundamente a los
Estados Unidos es mucho más grave para América Latina que para los Estados
Unidos no entender a la América Latina.
VI.
CONCLUSIONES Y CONSECUENCIAS
Las reformas de las políticas de marihuana en los
estados de Colorado y Washington presentan un gran desafío al gobierno federal.
Ambas reformas fueron aprobadas por mayorías significativas y en el caso de
Colorado por una enmienda a la constitución de ese estado. Actualmente el país
tiene grandes problemas económicos y grandes desafíos de política y las drogas
psicoactivas no han sido un tema prioritario en las agendas de política de los
estados o del gobierno federal. Tampoco fueron un tema de debate en las dos
últimas elecciones presidenciales.
Como se mencionó, la Décima Enmienda establece que “las
facultades que esta Constitución no delegue a los Estados Unidos, ni prohíba a
los estados, quedan reservadas a los estados respectivamente o al pueblo”. Como
la reforma en Colorado fue el resultado de una enmienda a la constitución del
estado impuesta por “el pueblo” que le niega al gobierno federal los poderes
para controlar la marihuana dentro del estado, la decisión del gobierno federal
para empezar un largo proceso legal en contra
de Colorado con el fin de revocar la enmienda parecería poco probable.
Los grandes
déficits fiscales de los gobiernos estatales y del federal son otro factor que
limita la acción de ambos gobiernos. Por un lado, los déficits limitan la
capacidad el gobierno federal para dedicar recursos para hacer cumplir el ASC en
estados donde la marihuana sea legal. Por otro lado, son un incentivo para que
otros estados sigan el ejemplo de Colorado y del Estado de Washington porque la
marihuana legal generaría una fuente de recursos al fisco y disminuiría los
gastos en policía, el sector judicial y las cárceles requeridos actualmente por
la legislación. Problemas semejantes durante la Gran Depresión fueron un factor
importante en la revocatoria de la Enmienda Decimoctava (la prohibición al
alcohol). Por tal razón, la Gran Recesión podría contribuir a liberalizar el
trato a la marihuana.
Todo lo
anterior indica que el gobierno federal probablemente buscará actuar con un
perfil muy bajo con respecto a las nuevas políticas de Colorado y del Estado de
Washington, y que al menos por ahora, tratará de pasar desapercibido haciéndose
el de la vista gorda.
Adicionalmente, es importante tener en cuenta que muchos americanos tienen
sentimientos muy negativos hacia las Naciones Unidas basados en el temor atávico
a un “gobierno mundial” que usurpe y socave sus libertades. Por eso, el
cumplimiento con el RICD no es ni ha sido un argumento popular dentro del país.
Y por esta misma razón el país no fue miembro de la Sociedad de Naciones, a
pesar de que su principal promotor fuera el Presidente Woodrow Wilson. El RICD
no ha sido un instrumento de política interna de los Estados Unidos pero si ha
sido un instrumento muy útil para su política exterior. Precisamente por eso,
las políticas de los estados de Colorado y Washington tienen consecuencias muy
importantes en el ámbito internacional, aunque sus residentes no lo hayan
pensado así, las medidas que han tomado con respecto a la marihuana tienen
grandes repercusiones sobre las políticas internacionales de drogas de su país.
Para empezar, dichas medidas socavan el RICD mucho más que la denuncia de la
Convención Única de 1961 hecha por Bolivia seguida por su adhesión con reservas,
lo cual sigue la letra de la convención, mientras que las políticas de Colorado
y del Estado de Washington simplemente la violan. Esto es particularmente grave
puesto que como se mencionó, los Estados Unidos han sido el principal promotor
del RICD y un financiador importante de los órganos de políticas de drogas de
las Naciones Unidas. De hecho, las convenciones de drogas siempre han sido
identificadas con los Estados Unidos porque este país fue su principal
diseñador.
El gobierno
federal puede argumentar que legalmente está cumpliendo con las Naciones Unidas
porque el Artículo Treinta y Seis de la Convención Única de 1961 requiere que
cada país cumpla con la convención “sujeto a sus limitaciones constitucionales”
y que no tiene poderes para forzar a los estados a cumplir con ella[12].
Este
argumento puede tener alguna validez legal pero políticamente es insostenible.
De hecho recuerda el viejo aserto latinoamericano sobre las leyes y edictos
emitidos por el gobierno español y que afectaban a los colonos en América
Latina: “obedezco pero no cumplo”. No hay duda de que las nuevas políticas de
drogas de los estados de Colorado y Washington son un fuerte incentivo para que
países al sur del Rio Grande y del Caribe disminuyan sus esfuerzos de luchar
contra las drogas ilegales. Esto va a ser especialmente cierto en el caso de la
marihuana y el lavado de dinero y activos: “¿si hay estadounidenses haciendo
dinero legalmente vendiendo drogas a los adictos, por qué nosotros no podemos
hacer lo mismo?” Frases como esta serán acogidas más fácilmente en toda la
región. De cualquier forma, las medidas de Colorado y el Estado de Washington
contribuyen sustancialmente a desacreditar la “guerra contra las drogas” y abren
la posibilidad de contemplar otras estrategias para manejar las drogas
psicoactivas adictivas.
BIBLIOGRAFIA
Arango, Mario, y Jorge Child, 1985,
Los Condenados
de la Coca. El manejo político de la droga,
Medellín: editorial J. M. Arango.
Beyer, Steve, 2006,
Ayahuasca in
the Supreme Court,
http://www.ayahuasca.com/news/
ayahuasca-in-the-supreme-court/
Garcia, Michael John, 2013,
International Law
and Agreements: Their Effect Upon U.S. Law,
Washington, D.C.: Congressional Research Service, marzo.
Garvey, Todd, 2012,
Medical
Marijuana: the Supremacy Clause, Federalism and the Interplay Between State and
federal Laws, Congressional Research
Service, Report for Congress, November 9.
Haidt, Jonathan, 2012,
The Righteous
Mind. Why Good People Are Divided by Politics and Religion,
publicado por Jonathan Haidt.
Jelsma, Martin,
2003,
“Drugs in the UN system: the unwritten history of the 1998 United
Nations
General Assembly Special Session on drugs”.
The
International Journal of Drug Policy, 14,
2.
Kahneman, Daniel, 2012,
Pensar Rápido,
Pensar Despacio, Random House Mondatori,
S. A.
Mikos, Robert, 2012,
On the limits
of federal supremacy: when States relax (or abandon) marijuana bans,
descargable sin costo de la Social Science Research
Network Electronic Paper Collection:
http://ssrn.com/abstract=2225945
Musto, David, 1993,
La Enfermedad
Americana, Bogotá: Centro de Estudios
Internacionales, Uniandes.
Olson, Macur, 1971,
The Logic of
Collective Action. Public goods and the theory of groups”,
Harvard University Press.
Taylor, Stuart Jr., 2013, “Marijuana
Policy and Presidential Leadership: How to Avoid a Federal-State Train Wreck”,
Brookings Institution, Governance Studies,
abril.
ONUDD (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga
y el Delito), 2008,
Informe Mundial sobre las Drogas,
Nueva York: Naciones Unidas.
[1]
El autor agradece los comentarios de Marcela Anzola, Jorge García-García
y Francisco Leal Buitrago a versiones anteriores de este ensayo.
[2]
Yo conozco el incidente porque fui parte del comité organizador del
seminario.
[3]
La teoría de la “lógica de la acción colectiva” explica claramente estas
situaciones (Olson, 1971)
[5]
“Preemption”.
[6]
“Religious
Freedom Restoration Act”.
[7]
“Native American Church”.
[8]
“Compelling Interest”.
[9]
Este es un argumento utilizado por los Estados Unidos para no aceptar
que la Corte Internacional de Justicia juzgue a los militares
estadounidenses por crímenes cometidos en el extranjero.
[10]
Por eso también, las nominaciones a la Corte Suprema, cuyos
nombramientos son de por vida, se han convertido en un instrumento
utilizado por todos los presidentes para promover sus agendas de
política más allá de sus períodos presidenciales.
[11]
Concedo que en la América Latina Colombia es posiblemente el país más
individuo-céntrico de todos. Además, la modernización y la globalización
han debilitado los
controles sociales y aunque las constituciones requieran deberes, en la
realidad muchos rechazan los deberes hacia el estado aunque mantienen
sus deberes hacia la familia y personas cercanas.
[12]
Efectivamente en los pasillos de la ONU en
Viena he escuchado varias veces: ¡ninguno de los 50 estados ni el
Distrito de Columbia han firmado las convenciones, por lo que no podemos
negociar con ellos para que las cumplan!