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EL SISTEMA INTERNACIONAL DE FISCALIZACIÓN DE DROGAS Y LA “DOSIS DE USO PERSONAL” EN COLOMBIA


 

 Bernardo PÉREZ SALAZAR[1] 

En marzo de  2011 se cumplirán 5 décadas desde que la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 se abrió para la suscripción y ratificación internacional. ¿Su  propósito? Asegurar la disponibilidad de medicamentos esenciales preparados con base en drogas  y sustancias psicotrópicas y, a la vez, controlar la distribución ilícita de estos productos. Resultado de un consenso internacional en reemplazo de nueve tratados vigentes hasta entonces[2], la Convención estableció un sistema universal de fiscalización del cultivo, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio y posesión de sustancias psicoactivas asociadas a la adormidera ó amapola (Papaver somniferum), la hoja de coca (Erythroxylum coca), y el cáñamo índico ó mariguana (Cannabis sativa).[3] Entre otras sustancias controladas figuran decenas de derivados o preparados con base en dichas plantas útiles como los concentrados de paja de adormidera, opio, morfina, heroína, codeína, cocaína, ecgonina, y resinas, extractos y tinturas de cannabis, entre otros.

Más de 100 de estas sustancias distribuidas en cuatro listas, cada una bajo un régimen de control distinto,  se contemplan actualmente en la Convención de 1961, luego de su enmienda por el protocolo de 1972. Con la diversificación e incremento que se  registró durante las décadas de los 60 y 70  en el consumo de drogas sintéticas, entre ellas, los estimulantes del sistema nervioso central como las metanfetaminas y alucinógenos como el éxtasis, las tríptaminas semi-sintéticas como mezcalina y LSD, los opiáceos sintéticos como la metadona, y sedantes como la metacualona, en 1971 se abrió a suscripción la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas  para someter a control otro centenar de sustancias sintéticas con medidas destinadas a prevenir el desvío de productos lícitos hacia mercados y usos ilícitos. A finales de la siguiente década, en 1988, se suscribió la Convención sobre Tráfico Ilícito de Drogas Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas, con el propósito de integrar otras medidas para combatir el tráfico de drogas, entre ellas, el control del lavado de dinero y la desviación de precursores químicos utilizados en la fabricación de drogas ilícitas. Contempla esta última convención, además, acuerdos de cooperación legal mutua entre los países e incrementa el nivel de exigencia de las obligaciones contraídas por los Estados en la aplicación de sanciones penales para combatir todos los aspectos de la producción, posesión y tráfico de drogas[4]

Como resultado de estas tres convenciones internacionales, hay establecido hoy un mecanismo internacional de alcance prácticamente universal[5] que armoniza enfoques en torno al control de estupefacientes y se traduce en legislaciones nacionales casi idénticas a lo largo y ancho del mundo en relación con:

·        los regímenes de control aplicables a las sustancias y drogas fiscalizadas y precursores químicos utilizados en su fabricación; y

·        la obligación de los Estados firmantes de establecer y mantener infraestructuras institucionales a cargo de la clasificación y aplicación de controles establecidos para el comercio y uso lícito de sustancias y precursores fiscalizados; prevenir, tratar y rehabilitar la drogodependencia; penalizar y sancionar como delitos graves el tráfico de estupefacientes y conductas punibles asociadas ( lavado de dinero y tráfico de precursores); criminalizar la posesión, compra o cultivo de drogas para consumo personal para el cual, como alternativa o adicionalmente a la judicialización y sanción, puede ofrecerse la rehabilitación; y brindar cooperación internacional a otros países en los casos judiciales más graves, incluyendo en ciertos casos la extradición.[6]

Para cuando Colombia ratificó mediante la ley 67 de 1993 la última de las tres convenciones referidas, todas las obligaciones contempladas dentro del sistema internacional de fiscalización de drogas habían sido previamente incorporadas a la legislación colombiana. Por medio de la Ley 30 de 1986, que establece el Estatuto Nacional de Estupefacientes, se sanciona como delito grave el cultivo, conservación y financiación de plantaciones de las que pueda producirse cocaína, morfina, heroína o cualquiera otra droga que produzca dependencia, así como el transporte, almacenamiento, conservación, elaboración, oferta, venta, adquisición, financiación o suministro a cualquier título droga que produzca dependencia. También sanciona el destino ilícito de bienes muebles e inmuebles para la elaboración, almacenamiento, transporte, venta o uso de estas drogas así como la posesión ilegal de elementos que sirvan para su procesamiento, entre ellos, éter etílico, acetona, amoníaco, permanganato de potasio, carbonato liviano, ácido clorhídrico, ácido sulfúrico, diluyentes, disolventes u otras sustancias que se utilicen con el mismo fin. En cuanto al consumo, la ley originalmente previó sanción como contravención el porte o conservación para uso o consumo de dosis de uso personal[7] de cocaína, marihuana o cualquier otra droga que produzca dependencia, estableciendo penas de arresto hasta por un año y multas de hasta un salario mínimo legal mensual. Para los usuarios o consumidores que de acuerdo con dictamen médico legal se encontraran en estado de drogadicción, se impuso su internamiento en establecimiento psiquiátrico o similar de carácter oficial o privado, por el término necesario para su recuperación.

Poco después del fallo C-176 del  12  de  abril  de 1994 con el que la Corte Constitucional halló exequible la ley que ratifica la Convención de 1988, la misma Corte declaró inexequible los artículos de la ley 30 de 1986 que establecen como contravención el porte, uso y consumo de dosis personales de drogas que produzcan dependencia, mediante sentencia C-221 del 5 de mayo de 1994, por hallarlos violatorios del derecho al libre desarrollo de la personalidad. Consideró la Corte:

El  legislador  no  puede  válidamente  establecer  más limitaciones que aquéllas que estén en armonía con el espíritu de la  Constitución. La primera consecuencia que se  deriva  de  la autonomía, consiste en que es la propia persona (y no nadie  por ella) quien debe darle sentido a su existencia y, en armonía  con él,  un rumbo. Si a la persona se le reconoce esa autonomía, no puede  limitársela sino en la medida en que entra en  conflicto con la autonomía ajena. El considerar a la persona como autónoma tiene sus consecuencias inevitables e inexorables, y la primera y más importante de todas consiste en que los asuntos que sólo a la persona atañen, sólo por ella deben ser decididos.  Decidir  por ella  es arrebatarle brutalmente su condición ética, reducirla  a la  condición de objeto, cosificarla, convertirla en  medio  para los  fines  que  por fuera de ella se eligen.  Cuando el  Estado resuelve  reconocer  la  autonomía  de  la  persona, lo  que  ha decidido,  ni  más  ni  menos, es  constatar  el  ámbito  que  le corresponde como sujeto ético: dejarla que decida sobre lo más radicalmente  humano, sobre lo bueno y lo malo, sobre el  sentido de  su existencia. Que las personas sean libres y autónomas  para elegir  su  forma  de vida mientras ésta no  interfiera  con  la autonomía  de las otras, es parte vital del interés común en  una sociedad  personalista, como la que ha pretendido  configurar  la Carta  Política  que  hoy  nos  rige. Si  el  derecho  al  libre desarrollo  de  la  personalidad tiene algún  sentido  dentro  de nuestro  sistema, es  preciso  concluir  que,  por  las  razones anotadas, las normas que hacen del consumo de droga  un  delito, son claramente inconstitucionales.

La decisión fue reñida y la sentencia motivó un extenso salvamento de voto por cuatro de los nueve magistrados, que votaron en contra de la referida declaratoria de inexequibilidad. Consideraron que:

De  la decisión mayoritaria se desprende una paradoja y  una ambigüedad muy difíciles de entender: Por un lado se autoriza  el consumo  de  la  dosis personal, pero por  otro  se  mantiene  la penalización  del  narcotráfico. Es decir que se  permite  a  los individuos  consumir  droga,  pero  se  prohíbe  su   producción, distribución y venta. Carece de toda lógica que la ley ampare  al consumidor  de  un producto y, en cambio sancione a quien  se  lo suministre.

El diferendo registrado en las deliberaciones de la Corte Constitucional colombiana en torno a la prohibición de la producción, distribución, venta y consumo de drogas no es una discrepancia coyuntural aislada o local. Refleja posiciones encontradas en un debate global que se desarrolla desde hace varios años en relación con el control del uso indebido de drogas y la drogodependencia dentro del marco del sistema de la Organización de las Naciones Unidas.

Ante los resultados ambiguos obtenidos después de décadas de aplicación radical del enfoque prohibicionista consignado en las Convenciones referidas, como se verá más adelante en el texto, diversos países han optado por experimentar con diversas políticas domésticas en busca de enfoques más consistentes para alcanzar los resultados buscados. Así han emergido propuestas como la reducción de daño a través de programas de distribución  de jeringas estériles entre usuarios drogodependientes para prevenir el contagio de enfermedades como VIH y la Hepatitis C, la despenalización del uso de mariguana y la despenalización de los cultivadores de especies incluidas en las listas de régimen controlado establecidas por la Convención Única de 1961 y el protocolo de 1972, para así permitir la vinculación de estos productores a programas de sustitución y desarrollo alternativo.[8]

A escala mundial hay sectores consideran estas propuestas como intentos desleales de minar la política de fiscalización y represión consagrada en las referidas convenciones internacionales. La tensión ha llevado a que las complejidades del asunto se hayan reducido a un debate que algunos caricaturizan como un  diferendo entre los “defensores de la humanidad frente al flagelo de las drogas”, y, quienes abogan por el “libertinaje de la autodestrucción”.

Este artículo analiza la estructura y funcionamiento actual del sistema de control internacional de fiscalización de drogas que opera en el marco de la Organización de las Naciones Unidas. Con base en este telón de fondo, caracteriza el estado actual  de tensión y parálisis imperante en las instancias funcionales que tienen a su cargo la gestión y control de la política que orienta el sistema internacional de fiscalización de drogas. Finalmente  a la luz del proyecto legislativo que penaliza la dosis de uso personal actualmente en trámite en el Congreso colombiano, discute el margen de maniobra que tiene el país dentro del marco del sistema internacional de fiscalización de drogas para poner a prueba políticas domésticas propias frente al consumo de drogas y el majeo de la toxicomanía.

El sistema internacional de fiscalización de drogas en el marco de la ONU

La arquitectura institucional con la cual se gobierna hoy la fiscalización internacional de drogas en marco del Sistema de las Naciones Unidas se desarrolló formalmente a partir de la creación de la ONU al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Muchos órganos fueron calcados de mecanismos de control del tráfico de drogas peligrosas establecidos en el contexto de la Liga de las Naciones, en el período entre las dos Guerras Mundiales.

 Es el caso, por ejemplo, del Comité Asesor sobre el Tráfico del Opio y otras Drogas Peligrosas, creado en 1920, precursor de la Comisión de Estupefacientes que actualmente funciona en el marco del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.  El Comité  de Salud de la Liga, entre cuyas funciones estaba la de recomendar las plantas y derivados que deberían ser objeto de fiscalización internacional, es por su parte el antecesor inmediato de la Organización Mundial de la Salud. Mecanismos de control de reportes por país sobre inventarios, consumo y producción de materia prima y preparados elaborados con base en adormidera o amapola, coca y mariguana, que datan de la Convención Internacional del Opio de Ginebra en 1925, inspiraron desarrollos semejantes contemplados en la Convención Única de 1961. La Junta Central Permanente del Opio, encargada de monitorear un sistema de certificación de importación para controlar el comercio internacional de drogas como medida para limitar la cantidad que cada país estaba autorizado para importar legalmente, es predecesora directa de la  Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes que hoy se encarga de monitorear la aplicación de las Convenciones y de administrar el sistema de control de estimativos y estadísticas que anualmente someten a su consideración los países signatarios.[9]

El Consejo Económico y Social y la Comisión de Estupefacientes

Desde la promulgación de la Carta de la Naciones Unidas, la Asamblea General es el órgano político principal de la ONU y de ésta dependen varios consejos responsables de diferentes temáticas, entre ellas, seguridad, derechos humanos y asuntos económicos y sociales. El Consejo Económico y Social es responsable de las tareas relacionadas con dichos temas y dispone de cerca de una decena de comisiones funcionales para atender aspectos específicos de la política económica y social. Una de estas, es la de Estupefacientes creada desde 1946 con la finalidad actuar como la instancia principal de las Naciones Unidas para la formulación de política en temas relacionados con drogas.

La Comisión de Estupefacientes está conformada por 53 representantes de Estados Miembros suscriptores de la Convención Única de 1961, elegidos por el Consejo Económico y Social[10]. A su cargo estuvo la coordinación de la redacción y aprobación de las tres convenciones que regulan el sistema internacional de control de drogas y monitorea permanentemente su desarrollo. Brinda soporte técnico a los Estados Miembros para el análisis de la situación global en materia de drogas, y está facultada, además, para conocer asuntos relacionados con el cumplimiento de los fines de estas convenciones, controla las listas de clasificación de sustancias sujetas a fiscalización internacional con base en recomendaciones de un Comité Experto de la Organización Mundial de la Salud, y tiene el mandato de proponer enmiendas, nuevos tratados o declaraciones en relación con el control internacional de drogas, por iniciativa propia o de cualquier Estado miembro.

También funciona como instancia  directiva que conoce y discute los reportes anuales de la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito, –ONUDD–  así como de la Junta Internacional de de Fiscalización de Estupefacientes –JIFE–. Finalmente, es la encargada de hacer seguimiento de las directrices fijadas por la XX sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el problema mundial de drogas, realizada en Nueva York en 1998, cuestión sobre la cual se ampliará más adelante. Como regla general, el procedimiento de la Comisión se basa estrictamente en decisiones de consenso.[11]

La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes –JIFE–

La Convención Única de 1961 creó la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes como órgano independiente cuasi-judicial con funciones de control internacional del cumplimiento de las convenciones sobre drogas. Este órgano se integró por primera vez en 1968 y está conformado por 13 miembros elegidos por el Consejo Económico y Social. Tres de ellos son  elegidos de una lista nominada por la Organización Mundial de la Salud y los diez restantes de una lista nominada por los gobiernos de los Estados miembros. La JIFE fiscaliza la oferta legal de drogas controladas requeridas para uso científico y médico en los países suscriptores de la Convención Única por medio de un sistema de licenciamiento diseñado para evitar que la producción de fuentes lícitas se “filtre” hacía el tráfico ilícito.  Así, por ejemplo, la Junta administra y verifica las previsiones de requerimientos de morfina y la heroína sometidos anualmente ante la misma por las autoridades competentes de cada país con destino a usos médicos y científicos, para licenciar internacionalmente cupos lícitos del cultivo de amapola y producción de estos derivados. Anualmente la JIFE publica un reporte sobre las nuevas tendencias y desarrollos en el control de drogas ilícitas, así como advertencias directas a los gobiernos de aquellos países que la Junta considera que no están cumpliendo a cabalidad  las disposiciones de la Convención, a los cuales tiene la facultad de convocar a la “celebración de consultas o a solicitarle explicaciones”.

La JIFE tiene la competencia de revocar las licencias de áreas lícitas de cultivo de amapola y establecer embargos internacionales el comercio de drogas controladas para sancionar aquellos gobiernos que se muestren negligentes en adoptar correctivos para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la Convención Única. La Junta generalmente no recurre a medidas más allá de las advertencias en sus informes anuales, las cuales no suelen ser desestimadas por los Estados miembros ya que representan señalamientos públicos de los gobiernos infractores ante la comunidad internacional. En el caso de los países de más bajos ingresos, estos señalamientos pueden traer, además, consecuencias prácticas tales como la reducción de cooperación internacional y acuerdos preferenciales de comercio por parte de aquellos países que tienen regímenes de sanción asociados al incumplimiento de las disposiciones de fiscalización internacional de drogas, como es el caso de Estados Unidos de América, EUA.

 

La Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito: ONUDD.

En la arquitectura institucional del Sistema de las Naciones Unidas,  la Comisión de Estupefacientes al igual que la JIFE cuentan con una misma agencia encargada de albergar y cumplir con funciones de secretaría técnica para  ellas. A partir de 1991 la agencia a cargo de esta función fue  el Programa de las Naciones Unidas de Fiscalización Internacional de Drogas, –PNUFID–,además de coordinar actividades internacionales de control de drogas, entre ellas, programas de reducción de la demanda, desarrollo alternativo y fortalecimiento policial y judicial para reducción de la oferta y la interdicción del tráfico ilícito de drogas. PNUFID también cumplió un papel importante en la facilitación y asistencia técnica al proceso de armonización de la legislación sobre fiscalización de estupefacientes, regulación la precursores químicos y de lavado de activos que tuvo lugar a escala global, luego de la Convención de 1988, al igual que en el suministro de entrenamiento para jueces, fiscales y demás agencias con funciones policiales y judiciales.

Para efectuar estos cometidos, PNUFID disponía de una sede central en Viena, una red de veintiuna oficinas regionales en todo el mundo y un presupuesto anual del orden de $100 millones de dólares, de los cuales apenas el 10%  era del presupuesto ordinario de Naciones Unidas. El resto de sus recursos dependían de aportes voluntarios administrados a través de un “Fondo de Donantes Principales”, entre los cuales figuraban de manera prominente países como Italia, EUA, Suecia, Reino Unido, la Unión Europea, Japón, Alemania, Noruega, Francia, Australia, Dinamarca, Países Bajos, Canadá, Suiza, España, Austria, Finlandia y Bélgica. Estos fondos eran destinados a proyectos específicamente definidos por los donantes.

La gran dependencia de los recursos de donación del PNUFID implicó que la orientación política de la agencia, que formalmente corresponde a la Comisión de Estupefacientes, en la práctica respondiera a las agendas de los principales donantes. La inconveniencia de esta situación se hizo visible, en 1999 cuando el PNUFID emprendió misiones altamente cuestionables como entrar en negociaciones con el régimen Talibán en Afganistán con el fin de abolir la producción de amapola en ese país y el desarrollo de experimentos secretos con mycoherbicidas (hongos tóxicos) para erradicar plantaciones de cultivos ilícitos en Colombia y Uzbequistán.[12] Al ser investigado el PNUFID por parte de la Oficina de Servicios de Supervisión Interna de las Naciones Unidas, se encontraron irregularidades y vacios en relación con procesos organizacionales de toma de decisiones, coordinación de políticas y programas, y la evaluación de sus resultados. Tampoco se hallaron mecanismos para formular lecciones a partir de los resultados obtenidos que retroalimenten los procesos de formulación y desarrollo de los programas.

La crisis estalló a medidos de 2001 y  precipitó un proceso de fusión organizacional entre el PNUFID y el Centro para la Prevención del Crimen Internacional, –CPCI–[13],  reforma que venía gestándose desde 1998 a raíz de una creciente preocupación a escala internacional por los vínculos existentes entre drogas ilícitas, organizaciones dedicadas a crímenes transnacionales y terrorismo, que se volvió particularmente visible luego del atentado contra las Torres Gemelas en Nueva York ocurrido el 11 de septiembre de 2001. Ambas dependencias quedaron subordinadas bajo la Oficina de las Naciones Unidas Contra el Delito y las Drogas    –ONUDD–, a partir de 2002, aunque la disolución de las mismas se prolongó debido a que originalmente cada una tenía  distintas dependencias funcionales y presupuestales. Mientras el PNUFID dependía de la Comisión de Estupefacientes, el CPCI lo hacía de la de Prevención del Crimen y Justicia Penal[14], ambas comisiones del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. En 2004-2005 el proceso avanzó con la preparación del primer presupuesto consolidado que integraba los programas de lucha contra las drogas, el crimen internacional y el terrorismo, para su ejecución a través de la ONUDD como unidad estructural.[15]

El mandato de la ONUDD, cuya estructura unificada se aprobó apenas recientemente, es apoyar a los países en el diseño, implementación y promoción de políticas sobre el problema mundial de las drogas y del delito transnacional organizado, a través de la puesta en marcha de proyectos y programas de asistencia técnica, legal y financiera en el marco de las tres convenciones de Naciones Unidas sobre estupefacientes, la Convención sobre Delincuencia Organizada Transnacional, y la Convención contra la Corrupción. Incluye programas de sustitución de cultivos ilícitos a través de proyectos de desarrollo alternativo, reducción de la oferta y la demanda de drogas ilícitas, lavado de dinero, crimen organizado, trata de seres humanos, terrorismo, corrupción y fortalecimiento de la justicia, en lo relacionado con la actualización y desarrollo del régimen legislativo y la tipificación de estos delitos.

 

La estructura aprobada de ONUDD contempla cuatro divisiones, a saber: Operaciones, Asuntos relacionados con Tratados, Análisis de Política y Asuntos Públicos, y Administrativa.   La división de Asuntos relacionados con Tratados ofrece en colaboración estrecha con la JIFE asesoría legal en la implantación combinada de de las convenciones de drogas, crimen y corrupción e incluye una rama de prevención del terrorismo.

De acuerdo con un informe reciente de ONUDD[16], el presupuesto consolidado para el bienio 2008-2009 asciende a $333 millones de dólares, de los cuales $38,3 millones de dólares (11,5%) provienen del presupuesto ordinario de las Naciones Unidas. De las contribuciones voluntarias presupuestadas, 61% está destinado al programa de drogas y 28% al de crimen.  Se prevé que alrededor de 9% de estas contribuciones se destinará a propósitos generales asociados con los programas de drogas y crimen, y el resto tendrá destinación específica para programas fijados por los donantes. En concepto de la Junta de Auditoría y de la Oficia de Supervisión Interna de las Naciones Unidas, resulta preocupante el crecimiento de las contribuciones con destino especifico que ha recibido ONUDD en el pasado reciente, que pasó de US$64 millones en 2003 a más de US$245 millones en 2008, mientras decrecen las contribuciones destinadas a propósitos generales (un promedio anual de US$21 millones entre 1992 y 1998, que en 2008 se reduce a US$  15 millones en  2008 y para 2009 se proyecta en US$13 millones). La misma ONUDD reconoce que este modelo de financiación de sus programas representa una limitante, ya que la abrumadora proporción de las contribuciones con destino específico frente a los recursos disponibles para propósitos generales socava el cumplimiento cabal de su mandato.

El Sistema Internacional de Fiscalización de Drogas de las Naciones Unidas 


Tensión y parálisis del sistema

La breve descripción anterior de los componentes e interacciones del Sistema de Internacional de Fiscalización de Drogas de las Naciones Unidas permite intuir la presencia de tensiones en su interior que se origina a partir de distintas apreciaciones de los Estados Miembros sobre los resultados del funcionamiento del sistema durante las dos décadas pasadas, al igual que en actitudes dispares de los mismos para continuar dando cumplimiento inflexible e indefinido de las disposiciones de las convenciones que lo regulan. Las tensiones comenzaron a aflorar pocos años después de la entrada en vigor de la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes de 1988 especialmente entre los países del Sur que se vieron convertidos en   escenarios de represión contra cultivadores ilícitos, de guerra contra los carteles de la droga y de corrupción asociada al narcotráfico. En la visión de los países del Sur, hay en las convenciones desequilibrio entre las estrictas obligaciones impuestas a los Estados en relación con la represión de la producción y tráfico de drogas, y los compromisos generales establecidos en relación con el control del consumo en los mercados finales así como de la fabricación, comercialización y el tráfico ilícitos de drogas sintéticas y precursores químicos, y el lavado de dinero en los países del Norte.

En 1993 México fue el promotor original de la iniciativa de convocar una cumbre mundial sobre el problema global de drogas, similar a los que se sostuvieron durante la primera mitad de la década de los 90 en relación con la preservación del medio ambiente (Río de Janeiro, 1992), el desarrollo social (Copenhague, 1995) y la equidad de género (Beijing, 1995). La propuesta mexicana era abrir un escenario de reflexión franca en torno a la eficiencia y viabilidad de las estrategias antidrogas implantadas hasta entonces, con miras a mejorarlas y adecuarlas al mundo del siglo XXI. Después de muchas deliberaciones y conflictos, en 1996 la idea original se redujo a convocar una Sesión Especial de la Asamblea de las Naciones Unidas para considerar la lucha contra la producción, venta, demanda, tráfico y distribución ilícita de estupefacientes y actividades relacionadas, y para proponer nuevas estrategias, métodos, actividades prácticas y medidas específicas para fortalecer la cooperación internacional en respuesta al problema del abuso de drogas y el tráfico ilícito. Se programó esta Sesión Especial para el año 1998, a 10 años de vigencia de la Convención de 1988. En los términos de la convocatoria quedó expresa la intención de abordar la temática definida sobre la base del principio de la “responsabilidad compartida” y el pleno respeto por los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional, y en particular, el respeto por la soberanía e integridad territorial de los Estados.

En los eventos preparatorios de la Sesión Especial, los países del Sur insistieron en la búsqueda de alternativas al mecanismo unilateral de “certificación” establecido por EUA para calificar los esfuerzos realizados por otros países para erradicar cultivos ilícitos, hacer interdicción del tráfico ilegal de drogas y  desvertebrar organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico internacional. Al respecto se señaló que la función de monitorear y juzgar el desempeño de los países es competencia de la JIFA y respaldaron como alternativa la opción de explorar un procedimiento de certificación multilateral a través de organismos como la Comisión Interamericana de Control del Abuso de las Drogas, –CICAD–, de la Organización de Estados Americanos –OEA–.

Adicionalmente demandaron mayor participación económica de los países consumidores para apoyar el desarrollo alternativo en aquellas zonas afectadas por la erradicación de cultivos ilícitos. En relación con éste último tema, también se sostuvieron discusiones en torno a los criterios para definir métodos “seguros” de erradicación de cultivos ilícitos. A pesar de afirmaciones a favor del uso de herbicidas químicos y mycoherbicidas supuestamente inofensivos para la salud humana y especies vegetales distintas a los cultivos ilícitos, se argumentó en contra de la conveniencia de su aplicación por medio de aspersiones aéreas, las cuales inevitablemente causan daños colaterales en zonas aledañas y contaminan fuentes y cuerpos de agua como los estanques piscícolas. También hubo discrepancias en torno a la valoración de los resultados de la erradicación forzada: a pesar de las extensas áreas asperjadas con herbicidas, el área de cultivo total continuaba creciendo en los países que aplicaban estas medidas con la consecuente expansión de los daños ocasionados por el establecimiento permanente de nuevas áreas de cultivo ilícito en zonas de reserva forestal, reproduciendo así un círculo vicioso de contaminación y degradación ambiental creciente a través de nuevos cultivos.  Al respecto se cuestionó la relevancia de las medidas de control de la oferta y a la vez se señaló con insistencia un mayor compromiso de los países consumidores con el control no sólo de la demanda, sino también con actividades asociadas con el “lavado de activos”, el control de precursores químicos y el tráfico de drogas sintéticas.

Finalmente se discutió por iniciativa de México la propuesta de adelantar una “evaluación independiente” de la eficiencia de las convenciones existentes, a través de un grupo de 12 expertos encargados de realizar dicho estudio y preparar un documento propuesta sobre el cual fuese posible plantear nuevas estrategias para el nuevo siglo. Tal propuesta enfrentó oposición de países como EUA y el Reino Unido por cuanto objetaron el término “independiente” así como el procedimiento a través del cual serían seleccionados los integrantes del grupo. Esta iniciativa en particular se hundió antes de la Sesión Especial a raíz del escándalo generado por la detención en diciembre de 1996 del general de división Jesús Gutiérrez Rebollo, comisionado del Instituto Nacional para el Combate a las Drogas (INCD) de México, acusado de proteger al principal narcotraficante mexicano Amado Carrillo Fuentes, apodado El Señor de los Cielos y jefe del Cártel de Juárez. [17]  El asunto propició que EUA objetara la idoneidad de México para continuar presidiendo los eventos preparatorios de la Sesión Especial.      

La Sesión Especial de la Asamblea General de 1998[18]

La Sesión Especial, a  la cual la literatura refiere utilizando el acrónimo inglés “UNGASS”, se reunió en Junio de 1998 en Nueva York y aprobó una declaración política que reafirma la determinación y empeño de los Estados Miembro para resolver el problema mundial de las drogas mediante estrategias nacionales e internacionales que reduzcan tanto la oferta como la demanda ilícitas de drogas, reconociendo que la acción contra este problema mundial es una responsabilidad común y compartida. Explícitamente reconoce que la reducción de la demanda es un pilar indispensable del enfoque global para luchar contra el problema mundial de la droga, y afirma la necesidad de proporcionar los recursos apropiados para el tratamiento y la rehabilitación y para facilitar la reinserción social a fin de devolver la dignidad y la esperanza a los niños, jóvenes, mujeres y hombres que padecen de toxicomanía. En su texto se estableció para el año 2003 el objetivo de desarrollar e implantar nuevos o mejores programas y estrategias de reducción de la demanda de drogas formulados en estrecha colaboración con las autoridades sanitarias, bienestar social y encargadas de hacer cumplir la ley, y fijó el año 2008 para lograr resultados importantes y mensurables en cuanto a la reducción de la demanda.

En sus diferentes apartes, la declaración reitera la prioridad internacional de erradicar los cultivos ilícitos para la producción de drogas, insiste en la necesidad de medidas de represión para combatir el cultivo, la producción, la fabricación y el tráfico ilícitos y fija el compromiso de formular estrategias con miras a eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilícito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el año 2008. Complementariamente destaca la importancia especial que reviste la cooperación internacional para el desarrollo alternativo, cuyo objetivo debe ser el logro de una mayor integración de los sectores más vulnerables, que participan en el mercado de drogas ilícitas, en actividades económicas legales y viables.

La declaración exhorta a los Estados que no han adherido a las tres convenciones sobre fiscalización internacional de drogas a hacerlo y a cumplirlas plenamente para así contribuir a poner en vigor las disposiciones de estos instrumentos, y expresamente prevé la realización de exámenes periódicos para cerciorar que dichas estrategias sean eficaces. Fija el compromiso de los Estados  de prestar especial atención a las medidas para la fiscalización de precursores y drogas sintéticas, y como objetivo para el año 2008 el propósito de eliminar o reducir considerablemente la fabricación, la comercialización y el tráfico de drogas sintéticas y la desviación ilícita de precursores.

Respalda la labor de la Comisión de Estupefacientes y la JIFE,  los órganos de fiscalización de drogas establecidos por la Convención Única de 1961, y designa a la Comisión de Estupefacientes como “foro mundial de cooperación internacional contra el problema de la droga”, descartando tácitamente la posibilidad otra alternativa para discutir internacionalmente la estrategia de lucha contra las drogas. A la vez expresa la decisión de fortalecer la cooperación para responder a la amenaza representada por los vínculos entre la producción y el tráfico ilícitos de drogas y la participación de grupos terroristas, delincuentes y la delincuencia transnacional organizada, así como para poner freno al tráfico ilícito de armas, fomentando la cooperación multilateral, regional, subregional y bilateral entre las autoridades judiciales y las encargadas de hacer cumplir la ley para hacer frente a la delincuencia organizada que comete delitos relacionados con las drogas y realiza otras actividades delictivas conexas.

2008: El balance 10 años después

En marzo de 2009, el  proyecto de “Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional en favor de una Estrategia Integral y Equilibrada para Contrarrestar el Problema Mundial de las Drogas” presentada por la Comisión de Estupefacientes al Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, reconoce que los compromisos contraídos por los Estados Miembros en 1998 se  alcanzaron apenas “parcialmente”[19].

De acuerdo con la edición 2008 del Informe Mundial de Drogas de la Oficina las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito, el área mundial cultivada de amapola y coca en 2007 era inferior a la existente en 1997, pero el área cultivada de mariguana en 2006 era casi 160% del nivel estimado en 1999. En todos los casos, los estimativos señalan que la producción de estas sustancias creció en  relación con su nivel de 1997: casi el doble en el caso de la producción ilícita de opio y 15% más el caso de la cocaína.  En cuanto a precios, el gramo menudeado bajó en promedio en 25% en el caso de la cocaína y 40% en el caso de los derivados opiáceos.  La producción anual de estimulantes de tipo anfetamínico (ETA), por su parte, se ha mantenido por el orden 450 a 500 toneladas métricas desde 2000. El reporte estima que la prevalencia de usuarios de drogas entre la población mundial de15 y 64 años permaneció estable entre 1997 y 2007, alrededor de 5% del total, aun cuando en términos absolutos se incrementó de 180 millones a 208 millones de usuarios pertenecientes a ese grupo de edad. [20]

El balance realizado por la Comisión de Estupefacientes ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, reconoce además una serie de consecuencias no buscadas que han emergido como resultado del cumplimiento de las disposiciones de las convenciones de fiscalización de drogas.[21] Entre otras, menciona la creación y consolidación de mercados ilícitos a escala global que han traído consigo un notable incremento en el uso de la violencia como medio de regulación interna en el desarrollo de su actividad, alimentada por un negocio en el cual los precios de la mercancía se multiplica por 100 entre el lugar de producción y el de expendio final. La parquedad de esta observación en los documentos oficiales de las Naciones Unidas no corresponde a la gravedad de esta consecuencia para los países que han soportado la violencia exacerbada de la “guerra contra las drogas”, entre ellos, Colombia y México[22].

Otra consecuencia no intencional es el impacto que la expansión de los mercados ilícitos y la consolidación de organizaciones criminales vinculadas a los mismos ha ocasionado sobre las prioridades de inversión de los presupuestos públicos. La lucha contra organizaciones criminales que controlan estos mercados ha obligado a destinar una creciente proporción de los limitados presupuestos públicos para dar “respuestas conmensuradas” en el propósito de hacer cumplir la ley, generalmente con detrimento de los recursos destinados a la salud pública, precisamente el bien jurídico que se busca proteger  por medio del sistema internacional de fiscalización de drogas.

Pero quizás la consecuencia no prevista por el régimen internacional de fiscalización de drogas de impacto más extendido tiene que ver son las masivas violaciones de derechos humanos por parte de las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley. Los informes oficiales no abundan en detalles, pero conviene señalar algunos casos documentados por ONGs defensoras de los derechos humanos[23], como la violenta “guerra contra las drogas” emprendida en 2003 por el gobierno de Tailandia que dejó en su fase inicial de tres meses cerca de 2.275 ejecuciones sumarias extrajudiciales. Hechos similares se han registrado en Brasil, donde niños reclutados por las bandas de narcotraficantes son blanco del fuego policial en las favelas: durante los primeros seis meses de 2007, las estadísticas policiales registraban 449 muertes  de civiles y 60 de unidades policiales en este tipo de confrontaciones. A pesar de que la pena de muerte es una violación del Derecho Internacional Humanitario, cera de treinta países en el mundo sancionan infracciones relacionadas con drogas con la pena capital. En Malasia entre julio de 2004 y julio de 2005 se realizaron treinta y seis condenados por narcotráfico fueron ejecutados, mientras en Vietnam cerca de 100 reos son fusilados anualmente por esta causa.  En 2002 China conmemoró el Día Internacional contra el Abuso de las Drogas y el Tráfico Ilícito de las naciones Unidas (26 de junio) para realizar ejecuciones públicas en varias ciudades del país. En la más visible de las mismas, 24 reos fueron fusilados en la ciudad de Chongqing, en el suroccidente del país. Amnistía Internacional registró cincuenta y cinco ejecuciones relacionadas con drogas ilegales en u período de dos semanas que culminó el 26 de junio de 2005.

Las violaciones no solo afectan a quienes se involucran en el tráfico ilícito de drogas. Los consumidores también son objeto de abusos. En China quienes son detenidos por posesión y uso de drogas ilícitas pueden ser recluidos en centros de desintoxicación forzosa sin que medie proceso judicial alguno. Allí los detenidos son obligados a realizar trabajos forzados no pagos y sometidos a procesos militarizados de “educación psicológica y moral”. Numerosas investigaciones han documentado maltratos extremos bajo la designación de “tratamientos de rehabilitación”, entre ellos, la administración de choques eléctricos mientras se observan imágenes de uso de drogas. En Tailandia, durante la “guerra contra las drogas” de 2003, el gobierno impuso a los consumidores de drogas la asistencia obligatoria a tratamiento de rehabilitación. Quienes no lo hicieran voluntariamente podrían ser detenidos y sometidos a tratamiento obligatorio. De acuerdo con analistas, muchos se presentaron al tratamiento durante la guerra –algunos consumidores, otros no– porque, aterrorizados, creían que era la única forma de evitar el arresto y posiblemente su ejecución extrajudicial.        

Más universalmente, los consumidores de drogas son blancos fáciles y frecuentes de maltrato y detención por parte de la policía, particularmente cuando se fijan “cuotas” de detención tal como las que han sido documentadas por Human Rights Watch en sus informes sobre Rusia, Kazakstán y Ucrania.  Más aún la presión para alcanzar metas de operatividad y lograr condenas judiciales con frecuencia incentiva a la policía a utilizar la tortura y otras tácticas abusivas para extraer confesiones de delincuentes sindicados, manipulando la adicción a drogas como medio para coaccionar testimonios de consumidores de drogas. Se han reportado caso en los que la policía de Ucrania explota los síntomas de abstinencia para obtener información y extorsionar dinero de consumidores de droga. El Comité contra la Tortura de las Naciones Unidas ha expresado su consternación sobre numerosas condenas por uso de drogas basadas exclusivamente en confesiones en ese país en particular.

De otra parte en varios países la legislación sanciona la posesión de jeringas y prácticas de control policial específicamente dirigidas hacia consumidores de drogas incrementan el riesgo de contraer VIH para ellos. El temor a la detención aleja a estos consumidores de los servicios de prevención del VIH y otros servicios de salud y fomenta prácticas riesgosas entre ellos. Numerosos estudios realizados en Tailandia durante la “guerra contra las drogas” documentan una reducción significativa en la cantidad de personas que voluntariamente buscaban tratamiento de rehabilitación, así como una proporción significativa de personas que con anterioridad asistían a este tipo de tratamientos que dejaron de hacerlo. 

La represión de los cultivos ilícitos, por su parte también ocasiona efectos altamente discriminatorios contra la población más vulnerable. Investigaciones realizadas por ONUDD entre 2002 y 2003 en Myanmar (antigua Birmania) encontraron que la erradicación de cultivos ilícitos condujo en las áreas afectadas a una deserción escolar del 50% y que dos de cada tres farmacias y practicantes médicos abandonaran la región. Los investigadores concluyeron que la súbita eliminación de la fuente principal de ingreso en efectivo de los campesinos causó “daño económico y social a la región”. En Colombia, un informe del Comité de Derechos de la Infancia presentado en 2006 señala su preocupación por los daños ocasionados por la aspersión aérea de glifosato en las campañas de erradicación de cultivos de coca sobre los cultivos de pancoger de las familias, que afectan la seguridad alimentaria de los hogares más vulnerables y, en particular, el desarrollo y la salud de la infancia.    

La discriminación no sólo es practicada por autoridades de policía. En algunas jurisdicciones las personas que buscan voluntariamente o son obligadas a someterse a tratamiento de rehabilitación por drogodependencia son individualizadas en registros públicos que constituyen verdaderas barreras de acceso a servicios de salud y tratamiento de rehabilitación, por cuanto en la práctica eliminan toda confidencialidad y propician prácticas discriminatorias contra estas personas. En Suecia, a las mujeres con problemas severos por el abuso de drogas o alcohol con frecuencia no tienen acceso a refugios cuando son víctimas de violencia intrafamiliar. En el Reino Unido a los consumidores de droga activos que se inyectan comúnmente se le niega el acceso a tratamiento para el virus de hepatitis C, a pesar de directrices oficiales en sentido contrario. Algo similar sucede con el acceso a tratamientos antirretrovirales para consumidores de drogas, una población altamente vulnerable al VIH en los países de Europa Oriental al igual que en China, Malasia, Tailandia, Rusia y Ucrania.  

El balance sobre las violaciones de derechos humanos en el marco del sistema internacional de fiscalización de drogas es que el impacto de las medidas represivas recae de manera desproporcionada sobre grupos vulnerables y comunidades marginadas. Contrario a lo a la creencia generalizada, la mayor parte de las víctimas de las violaciones referidas hasta aquí no son cabezas de carteles ni grandes narcotraficantes. El “peso de la ley” cae sobre una vasta mayoría de pobres, pertenecientes a minorías étnicas, entre ellos, campesinos, expendedores al menudeo y personas que usan drogas.[24]  

La estigmatización y criminalización de estos grupos poblacionales vulnerables y marginados por partes del sistema internacional de fiscalización de drogas, por su parte, genera dos consecuencias negativas. La primera, oscurece la exclusión social como uno de los factores asociados con el uso de drogas y el involucramiento con delitos relacionados con drogas, en todas las sociedades[25]. La segunda, la política de encarcelamiento masivo de expendedores al menudeo y consumidores de drogas ha traído consigo en muchos países un factor importante de congestión de los sistemas penales, hacinamiento carcelario y penitenciario así como corrupción policial.[26] 

Finalmente, una cuarta consecuencia no buscada referida en el informe de  la Comisión de Estupefacientes ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, tiene que ver con el denominado “desplazamiento del consumo de sustancias ilegales”. Las estrictas medidas de control dirigidas a reducir la oferta o  la demanda de drogas ilícitas en ocasiones conducen a que los distribuidores y consumidores busquen drogas alternas que produzcan efectos psicoactivos similares pero cuyo control sea menos riguroso. Así, por ejemplo, la cocaína resulta más fácil de controlar que los estimulantes tipo anfetaminas –ETA– debido a que hay una distancia considerable entre las fuentes de materia prima de la cocaína (en los países Andinos) y los mercados de consumidores finales (EUA y Europa).  En contraste, las ETA se producen en cualquier cocina del vecindario de residencia del consumidor, con la ventaja adicional de que puede adquirirse “en línea” a través de farmacias en Internet. Dados estos factores, resulta evidente que en el pasado reciente se haya incrementado la popularidad de las drogas sintéticas en muchas partes del mundo.

Las líneas de fractura

Ante un balance franco y abierto como el anterior, sobre el cual el consenso es generalizado, sería de esperar que también hubiese acuerdo internacional en relación con los ajustes que deben realizarse al sistema internacional de fiscalización de drogas con el fin de corregir sus deficiencias y lograr el propósito universal de mitigar las consecuencias negativas que traen las drogas tanto para consumidores como para la sociedad en su conjunto, particularmente en cuanto se refiere a la violación de los derechos humanos , la violencia y las organizaciones criminales involucradas relacionadas con el tráfico internacional de estupefacientes.[27]

Sin embargo no ocurre así debido a numerosas “líneas de fractura” dentro del debate sobre la política de fiscalización de drogas que se desarrolla desde hace lustros en las Naciones Unidas. La más profunda tiene que ver con la manera de valorar el consumo de drogas ilícitas. Se estima que alrededor del 5% de la población mundial entre 15 y 60 años son consumidores de droga, y que sólo una  fracción de ellos tiene problemas de toxicomanía (alrededor del 10% de los consumidores)[28]. Para quienes la meta es “un mundo libre de drogas”, su consumo representa un peligro intolerable que atenta contra los valores y el cumplimiento de la ley, la productividad y el presupuesto público en tanto genera demandas sobre el sistema de seguridad social, policía y sistema penitenciario, por lo cual el consumo debe ser eliminado por completo ya que nunca puede ser aceptado como una “forma de vida”.  De otra parte, los más pragmáticos consideran que la toxicomanía es un problema que hay que aprender a manejar sin necesidad de estigmatizar el consumo moderado, y confían que  su regulación legal, tanto por mecanismos públicos como privados, ofrece alterativas eficaces de prevenir y controlar sus consecuencias sociales indeseables e impide la transferencia de esta actividad que mueve enorme recursos económicos de la esfera legal a la ilegal, al igual que la proliferación de la delincuencia organizada y la corrupción generalizada.

La “tolerancia cero” frente al consumo estigmatiza y juzga inaceptable toda iniciativa de flexibilizar el régimen internacional vigente. Las consideraciones en tal sentido son calificadas como conniventes  con el  incumplimiento de la ley, además de ser señaladas como amenazas contra la libertad y el desarrollo de los jóvenes, la salud y el bienestar, la independencia de los Estados, la democracia, la estabilidad de las naciones, la estructura de las sociedades y la dignidad y la esperanza de la persona y la familias. De allí que frente a los resultados “parciales” obtenidos por el sistema internacional de fiscalización de drogas durante el decenio 1998 – 2008, haya hondos desacuerdos entre los gobiernos de los países miembros acerca de los ajustes que deben realizarse para los factores problemáticos identificados.  

Para la línea que defiende el statu quo, las deficiencias en los resultados obtenidos hasta ahora son consecuencia de la aplicación inadecuada de los acuerdos existentes para la fiscalización de la droga. Su lógica señala que las drogas son escasas como resultado de la fiscalización, y esta circunstancia eleva sus precios a un nivel que no guarda proporción con los costos de producción. Como efecto del respeto por la ley y el alto precio, innumerables adictos potenciales se mantienen alejados de las drogas (sic). Colateralmente, ello propicia que organizaciones criminales vinculadas al tráfico de estupefacientes se apropien de pingües ganancias que reinvierten para aumentar su capacidad de ejercer la violencia y corromper a los servidores públicos con el fin de avanzar sus intereses en la pugna por los mercados de drogas en las calles de muchas ciudades del mundo, socavando el pacto que existe entre la sociedad y sus dirigentes electos y

proporcionando pruebas a una ruidosa minoría de defensores de las drogas a afirmar que es peor el remedio que la enfermedad y que la legalización de las drogas es la solución…. El levantamiento de los controles sobre el uso de las drogas sería una cínica abdicación de la responsabilidad que tiene el Estado de proteger la salud de sus ciudadanos y equivaldría a aceptar que una parte de cada generación ha de perderse por la adicción a las drogas[29]

Por su parte, quienes reclaman la necesidad de explorar estrategias alternativas para reformar el régimen vigente, reconocen la importancia de continuar apoyando y fortaleciendo los esfuerzos representados por las innumerables vidas sacrificadas y recursos económicos destinados combatir a  los carteles y organizaciones criminales que operan el tráfico internacional de estupefacientes. Sin embargo consideran que el reto principal del presente consiste en reducir el daño causado por las drogas a las personas, la sociedad y las instituciones públicas, para lo cual señalan que resulta esencial diferenciar las sustancias actualmente clasificadas como ilícitas, de conformidad con las evidencias científicas acerca del daño que estas infligen a la salud de las personas y el tejido social. De acuerdo con este criterio, una política represiva más eficiente centrada en la lucha y desmantelamiento de organizaciones criminales dedicadas al tráfico internacional de estupefacientes se vería favorecida con  la despenalización de la mariguana o cannabis, una droga de consumo extendido que presenta riesgos de daño a la salud de la las personas y el tejido social menores que los asociados al alcohol y el cigarrillo, dentro del  marco de amplias campañas públicas de disuasión del uso de drogas en general, principalmente entre la población joven[30]. En relación con aquellas drogas cuyo consumo resulta lesivo para las personas y la sociedad en general, promueven el establecimiento de leyes, instituciones y regulaciones que lleven a los toxicómanos a abandonar su estatus de compradores en mercados ilegales       – uno de los principales escenarios de uso indiscriminado de violencia y corrupción de las autoridades–,  y se conviertan en pacientes del sistema de seguridad social, reduciendo así los daños a su salud y las violaciones de sus derechos humanos.

Naturalmente, la despenalización de  la mariguana se ha convertido en un punto neurálgico en los debates sobre la política internacional de fiscalización de drogas, pues representa un tema que aleja los países “productores” del Sur, como los de la región Andina, el sureste asiático y Asia central, de los países “consumidores” del Norte, entre ellos, Canadá, los Países Bajos, el Reino Unido y Suiza. Las discrepancias se entrecruzan con la discusión sobre cuál debe ser el frente principal de represión en la lucha mundial contra las drogas: el Sur argumenta que la represión debe dirigirse a restringir la  demanda, el lavado de dinero y la desviación de precursores en los mercados del Norte, mientras que el Norte sostiene que la demanda se puede afectar más eficazmente por medio de la represión de la producción de materias primas así como en la interdicción de cargamentos en las rutas hacia los mercados finales.

 En la práctica esta divergencia ha llevado a los países de África, Asia y Latinoamérica a alinearse en el ámbito de la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidas con el bando de la ‘tolerancia cero' que lidera EUA, presentando fuertes críticas ante posturas indulgentes en cuanto a la reducción del daño o de despenalizar el cannabis en los países europeos y Canadá. Arguyen que la obligación impuesta por las Convenciones internacionales a los países productores de  desplegar agencias encargadas de hacer cumplir la ley  para reprimir a comunidades campesinas y destruir sus medios de vida, al igual que la carga que representa para los sistemas judiciales la investigación y judicialización de las redes tráfico de estupefacientes, deben ser compensadas no sólo con recursos de cooperación para el desarrollo alternativo sino también con la aplicación del mismo tipo de represión para controlar los bancos y la industria química, y el encarcelamiento de sus consumidores.[31]

La reforma  de la “dosis de uso personal” en Colombia

Como se mencionó en el inicio, en Colombia el porte, conservación y consumo de dosis de uso personal de drogas ilícitas originalmente fue sancionado como contravención penal por la Ley 30 de 1986[32]. Sin embargo a raíz de la referida  sentencia judicial de la Corte Constitucional, esta sanción fue declarada inexequible a partir de 1994. Desde entonces, en dos ocasiones la legislación colombiana ha tipificado como contravenciones penales el consumo de estupefacientes o sustancias adictivas en cantidad de dosis personal cuando este tiene lugar en dos circunstancias particulares que no fueron objeto de análisis de constitucionalidad por parte de la Corte en la mencionada sentencia: en presencia de menores o en establecimientos educativos o lugares aledaños.[33]

En 2002, la ley 745 sancionó dichas conductas como contravenciones penales y para ello estableció el procedimiento previsto para contravenciones especiales en los artículos 21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995. La disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-101 de 2004 al considerar que la remisión a artículos de la derogada Ley 228, viola el principio de legalidad en materia procesal con lo cual las referidas contravenciones penales rindieron inaplicables.

Nuevamente, en 2007 mediante la ley 1153 de ese año se retomó el articulado de la Ley 745 de 2002 que establece las mencionadas conductas punibles como contravenciones penales y a la vez estableció un procedimiento abreviado para la investigación y el juicio de las mismas. Una vez más, mediante Sentencia C-879 de 2008 la Corte Constitucional declaró inexequible la ley 1153 al considerar que tal norma no se ajusta a la Constitución en cuanto toda conducta punible, así sea de menor entidad o gravedad, debe ser investigada por la Fiscalía General de la Nación. Como resultado el consumo de dosis personal persiste en Colombia como conducta penalizada vía contravención penal, sin que haya procedimiento aplicable para hacer efectiva esta disposición.

Recientemente el gobierno colombiano manifestó que considera insuficiente el tratamiento previsto para las contravenciones penales como sanción para el consumo de la dosis personal en presencia de menores o en establecimientos educativos. Argumentando que  el fenómeno requiere ser abordado de una manera más compleja e integral, propuso un proyecto de acto legislativo de reforma del artículo 49 de la Constitución Política para incorporar al mismo una política estatal de protección a la salud pública que faculte al legislador establecer, con fines resocializadores y rehabilitadores, sanciones no privativas de la libertad para quienes porten o consuman sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal.

El proyecto, suscrito por los ministros de Interior y Justicia y Protección Social, señala entre sus motivaciones, la de entrar “en consonancia con lo prescrito por el artículo 95 de la Constitución Nacional que nos impone respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios, como también, obrar conforme al principio de solidaridad frente a situaciones en que la vida o la salud de las demás personas estén en peligro”, al igual que el propósito de blindar la exequibilidad de la disposición vigente que sanciona el porte y consumo de sustancias estupefacientes o psicotrópicas, elevando ésta a nivel constitucional.  El texto de la enmienda que complementaría la redacción presente del artículo 49 de la Constitución Política,  tal como fue propuesto para el primer debate en la Cámara de Representantes durante la legislatura de 2008 es el siguiente:

Con fines resocializadores y rehabilitadores, la ley podrá establecer sanciones no privativas de la libertad a quienes porten o consuman sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal, determinando  los lugares en los cuales el uso, el porte y el almacenamiento de dichas sustancias esté prohibido y establecerá políticas que prevengan y sancionen el consumo frente a menores.

Así mismo el Estado dedicará especial atención al adicto y a la familia para fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y, por consiguiente, de la comunidad, y desarrollará en forma permanente campañas de prevención contra el consumo de drogas o sustancias estupefacientes y en favor de la recuperación de los adictos. En ningún caso la sanción aplicable constituirá antecedente penal.”[34]

De ser aprobado este acto legislativo, se restauraría en Colombia el tratamiento obligatorio para los consumidores de drogas ilícitas, tal como se preveía en los artículos de la ley 30 de 1986 declarados inexequibles por sentencia de la Corte Constitucional. De esta manera, la protección y el cuidado integral de la propia salud dejaría de pertenecer exclusivamente al ámbito de los asuntos que atañen a la autonomía de la persona, para entrar a formar parte de los derechos y deberes ciudadanos cuya amenaza o vulneración “por una conducta que, como el porte o el consumo de sustancias estupefacientes o psicotrópicas para el uso personal, en sí misma incumbe a toda la sociedad, al Estado y por supuesto, a quien la observa.”[35]

La enmienda sentaría las bases para un sistema legal basado en la doctrina de “tolerancia cero” en relación el porte, conservación y consumo de drogas, lo cual facilitaría la judicialización del consumo y tráfico de drogas en las calles. Así, la nueva disposición constitucional daría lugar al establecimiento de mecanismos judiciales destinados a calificar si la persona capturada con la dosis mínima de droga es expendedora y por lo tanto le corresponde ser judicializada penalmente o si como consumidora debe someterse a una “sanción terapéutica”[36]

No está dentro de los objetivos de este artículo discutir la validez o conveniencia de elevar a estatus constitucional disposiciones específicas propias de la política penal que compete al legislador ordinario, ni sobre los alcances de las facultades del Estado para ofrecer “protección coactiva” dentro del orden constitucional vigente. No obstante llama la atención que a pesar de que el proyecto de enmienda se presenta dentro del marco de una política de protección de la salud pública, entre las motivaciones que acompañan el proyecto ninguna hace referencia a problemas propios de este ámbito. Nada se dice en relación con el riesgo de adquirir enfermedades contagiosas como el VIH y la hepatitis B al cual se hallan expuestos los toxicómanos, ni sobre la valoración de la efectividad de los métodos de tratamiento para su desintoxicación, ni tampoco acerca de las regulaciones para garantizar la protección de los derechos humanos de las personas que se someten a los mismos en nuestro país. Por el contrario, abundan en datos  acerca de los altos porcentajes de adolescente vinculados con conductas delictivas que reportan consumir sustancias psicoativas, de lo cual se infiere que “hay una relación directa entre consumo de drogas en jóvenes que sumado a otras condiciones, resultan vinculándose a la delincuencia”[37].

El encuadre peligrosista desde el cual el proyecto presenta al consumidor de estupefacientes como un delincuente en potencia y justifica la sanción de comportamientos personales no por lo que  efectivamente sino por lo que “posiblemente hará”, expone a la persona a una política que no sólo lucha contra la droga sino contra los consumidores de la misma. Medidas de este tipo dejan a los consumidores en una situación de alta vulnerabilidad frente a abusos y extorsiones por parte de la policía y otros servidores públicos, al igual que a violaciones de los derechos humanos tales como las que se han relacionado en este artículo, lo cual en la práctica se traduce en un marginamiento social aún mayor para los consumidores de drogas.[38]

Comentarios finales

La enmienda legislativa en curso en relación con la dosis de uso personal en Colombia está en línea con la política radical de la “guerra contra las drogas” impulsada por EUA, que  incluye medidas represivas extremas como el encarcelamiento por el consumo de drogas ilegales, por fuera de lo previsto incluso en las rígidas normas del sistema internacional de fiscalización de drogas. De aprobar el Congreso el proyecto del gobierno colombiano, probablemente dará lugar al establecimiento no solamente de “tribunales de tratamiento de drogas” sino también de pruebas  rutinarias y obligatorias verificar en lugares de trabajo, estudio y deporte si las personas han consumido drogas  durante los días anteriores.[39]

Sin desconocer los perjuicios y molestias que implica la toxicomanía para la sociedad en su conjunto, incluyendo la carga que ello pueda representar para los sistemas de salud y seguridad social, es lamentable que el modelo de referencia para manejar el consumo de drogas ilícitas en nuestro país sea el EUA, precisamente aquel en torno al cual hay consenso de que se trata de uno de los más desequilibrados del mundo. Como resultado del mismo se ha generado una población carcelaria del orden 500.000 internos por ofensas relacionadas con las drogas, en su vasta mayoría perteneciente a minorías étnicas de bajos ingresos: la probabilidad de que un hombre negro sea encarcelado en una prisión estatal por un delito relacionado con drogas es 14 veces mayor que la de un hombre blanco no hispánico. Contra todo principio de justicia, en ese país persisten penas desproporcionadamente altas en relación con el ‘crack’, cuyo uso es más extendido por comunidades urbanas pobres y negras, frente a  la cocaína típicamente consumida por estratos con niveles de ingreso medios a altos. Más aún, a pesar de que la población carcelaria por delitos relacionados con drogas se duplicó entre 1990 y 2005 en EUA, el precio promedio por gramo de coca en la calle en ese país se redujo de US$200 a US$100 durante el mismo período.[40]

El modelo de la política de “guerra contra las drogas” plantea el dilema de  establecer si los daños asociados con sus estrategias  represivas – de la prisión y encarcelamiento indiferenciado de consumidores a la violencia y la corrupción que se dispensan en su nombre – contribuyen a  reducir el daño causado por las drogas o, si por el contrario, se suman para agravarlos. Una política equilibrada implica hallar un balance entre la protección de la salud pública frente a los daños representados por la toxicomanía y, por otra parte, el control de los perjuicios sociales relacionados con medidas represivas extremas. El objetivo debe ser el establecimiento de un sistema que efectivamente contribuya a proteger integralmente el bienestar de la persona y la sociedad a través de controles apropiados sobre sustancias potencialmente dañinas, y simultáneamente fijar límites claros para garantizar los derechos humanos de quienes se encuentran en roles que deben ser controlados, como es el caso de consumidores,  cultivadores y quienes dependen para  su subsistencia del expendio de estas drogas.  

Hay un consenso creciente en relación a un número de principios sobre los cuales debe fundarse una política equilibrada de fiscalización de drogas[41]. El primero está relacionado con la valoración sincera de los resultados de las políticas y medidas vigentes y la disposición a adoptar correctivos frente a lo que no está funcionando. Los últimos 20 años muestran que los esfuerzos por reprimir el comercio de la droga por la vía de su ilegalidad no han logrado detener la reducción del costo de la misma, ni disuadir significativamente consumos estables en todo el mundo. En cambio está claro que dicha política ha entregado a manos de organizaciones criminales transnacionales un negocio rentable que cada vez las hace más poderosas y, por otro lado, ha aumentado la población carcelaria, la corrupción y la violación de los derechos humanos contribuyendo a crear así un factor adicional de marginamiento y exclusión social para los hogares pertenecientes a minorías étnicas de bajos ingresos. Es inaceptable continuar predicando que la política vigente está dando los resultados satisfactorios y que por lo tanto debe continuar sin modificación, sencillamente porque es coherente con posturas ideológicas proclives a “satanizar” las iniciativas que se aparten del “prohibicionismo ciego”.

La flexibilidad es otros de los principios asociados a las políticas equilibradas de fiscalización de drogas. La prohibición legal de las drogas no necesariamente resulta más eficaz que el control social y la regulación privada que se ejerce en distintos ámbitos sociales para restringir el uso en ciertos lugares y horarios[42]. En algunas sociedades donde hay consenso generalizado en contra del consumo, como sucede en los países islámicos en relación con el alcohol, la prohibición total puede ser eficaz porque está conforme a la costumbre general, sin que su eficacia dependa de la universalización de tal régimen a todos los países del mundo. Dadas las diferencias socioculturales entre sociedades y países, no hay razón para uniformizar prohibiciones por medio de convenciones internacionales  como la actualmente vigente que impone la abolición de prácticas culturales ancestrales como mascar la hoja de coca entre muchos pueblos indígenas de la región Andina. Vestigios a la injusticia colonial como los es ésta prohibición, deben ser eliminados.

Del principio de la flexibilidad se desprende además el de la diferenciación de las sustancias con base en el daño que estas ocasionan a la salud, y no como sucede actualmente, por los prejuicios coloniales propios de la geopolítica del siglo XX. El consumo de la mariguana tiene un impacto negativo sobre la salud, inclusive la salud mental. Sin embargo, la evidencia empírica disponible indica que los daños causados por esta droga son similares a los causados por el alcohol o el tabaco. El daño ocasionado a la salud por la mariguana no es el mismo que el causado por la heroína. Tampoco es comparable aquel producido por la hoja de coca frente al asociado con sus derivados concentrados como el clorhidrato de coca, y estas diferencias deberían reflejarse en las medidas establecidas para su fiscalización. Por consiguiente, no debería restringirse la posibilidad de experimentar con la regulación legal del mercado de la mariguana con base en la Convención Marco sobre el Control del Tabaco de la organización Mundial de la Salud –OMS-, dentro del marco de campañas innovadoras de información y prevención que puedan ser comprendidas y aceptadas, en particular por la juventud, que es el mayor contingente de usuarios.

La mayor parte de las campañas de prevención que hoy se desarrollan en el mundo dejan mucho que desear en cuanto a su efectividad para cumplir con el propósito de alertar a la población en general y a los  consumidores en particular sobre los costos de violencia y corrupción asociados al tráfico de drogas, el hecho de que las drogas afectan negativamente la autonomía de las personas, y sobre la responsabilidad que cabe a cada uno frente a estos problemas. Testimonios vivenciales por parte de quienes han padecido en la práctica estos riesgos puede tener mayor poder de convencimiento que la amenaza de represión o la exhortación virtuosa a no consumir. Los cambios en la sociedad y la cultura que llevaron a reducciones impresionantes en el consumo de tabaco demuestran la eficiencia de campañas de información y prevención basadas en lenguaje claro y argumentos consistentes con la experiencia de las personas a que se destinan.

 Otro principio que debe tenerse en cuenta como fundamento de una política equilibrada es el reconocimiento de la validez de las estrategias de reducción de daño, que han sido avaladas por agencias del Sistema de Naciones Unidas como la OMS, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas contra VIH / SIDA                     –ONUSIDA–, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD–, como medio para contener la epidemia de VIH /SIDA frente a la cual la comunidad de toxicómanos resultan especialmente vulnerables. Los programas de intercambio de jeringas y las salas de consumo son estrategias diseñadas para este fin específico y no para fomentar el hábito entre personas drogodependientes, como lo suelen sugerir sus opositores.

La reducción del daño por su parte conduce a otro principio que es el del respeto y protección de los derechos sociales, económicos y culturales así como la salud de las poblaciones afectadas por los mercados ilícitos de drogas, entre ellas, cultivadores expendedores de subsistencia y consumidores. La sanción penal de cultivadores no tiene sentido dentro una lógica económica ni tampoco desde el punto de vista social: el costo de las hojas de coca necesarias para producir un kilo de cocaína es del orden de US$300, mientras el valor al por mayor del kilo de cocaína en la las calles de un mercado final es del orden de US$150.000, que cortado a 2/3 de pureza se vende a $100 el gramo. ¿Hay manera de encarecer el precio final de la cocaína en mercados finales atacando y criminalizando a los cultivadores en los países de origen, cuando su materia prima apenas alcanza a representar el 0,002% del precio final?[43] Suponiendo que mediante medidas de control de la oferta, como la aspersión aérea, el encarcelamiento o el desplazamiento forzado de los hogares que derivan su ingreso principal del cultivo ilícito, se logre incrementar a US$600 el precio de las hojas necesarias para producir un kilo de cocaína. ¿El logro de este efecto económico justifica los daños sociales, económicos y ambientales causados a poblaciones vulnerables en regiones marginales? El tratamiento que requieren las familias de cultivadores no es el criminal, sino la atención por medio programas de desarrollo social y de fuentes de trabajo alternativo, de educación democrática y de búsqueda de soluciones en un contexto participativo, seriamente financiados y que contemplen las realidades locales en términos de productos viables y con acceso a los mercados en condiciones competitivas.

La situación de los expendedores de subsistencia y los consumidores a quienes se les aplican sanciones penales es similar: éstas contribuyen poco o nada de reducir el problema de la distribución y consumo de drogas pero acarrean un enorme costo social y económico para ellos y sus hogares, por la vía de la extorsión y la violencia que se les dispensa por parte de las autoridades encargadas de la fiscalización. Por ello, resulta prioritario fijar reglas claras y coherentes de proporcionalidad de los tratamientos previstos para evitar daños innecesarios y promover la protección de sus derechos humanos, con base en el seguimiento y valoración sistemática del impacto sobre los derechos humanos  de estas poblaciones causados por los programas de fiscalización de drogas que los afectan. Un elemento clave para avanzar en esta dirección es diseñar mecanismos de inclusión que faciliten el aporte de estas poblaciones en la formulación de las políticas de fiscalización de drogas en el futuro.     

Para rematar también hay consenso generalizado sobre la necesidad de focalizar las estrategias represivas en la lucha contra las organizaciones criminales. Son éstas las que capturan la mayor parte de las rentas generadas por los mercados ilícitos de drogas y, a la vez, alimentan  la violencia, la corrupción de las instituciones, el lavado de dinero, el tráfico de armas para lo cual con frecuencia tienen el control de territorios y poblaciones. Son, además, las que están mejor protegidas frente a los riesgos penales asociados con la actividad. Exhiben una gran capacidad de gestión empresarial con un nivel superior de especialización, por medio de redes de contactos capaces de responder con flexibilidad a las oportunidades concretas y a las condiciones específicas de cada “negocio”. Además de tener acceso privilegiado a fuentes de apoyo financiero con disponibilidad inmediata, poseen a la vez una vibrante capacidad de respuesta para aprovechar oportunidades extraordinarias con tasas de retorno muy superiores al promedio del mercado, como sucede con los diferenciales de precios en ámbitos internacionales, demandas insatisfechas o ventajas de costos derivadas del robo de propiedad tanto física  como intelectual.

Esta capacidad facilita a las organizaciones criminales transnacionales el establecimiento de relaciones con agentes de la economía legal, sin que por ello tengan que renunciar a la opción de hacer uso sistemático de la violencia, el terror y la corrupción cuando sea conveniente. Muchas de ellas  usualmente giran en torno a la actividad de individuos clave que permanentemente están involucradas en alianzas cambiantes y de corta duración. Estas personas usualmente no se perciben a sí mismas, ni son percibidas por los demás, como criminales. Sin embargo, su ocupación rutinaria se basa en integrar coaliciones en torno a oportunidades que involucran la captura de mezclas de rentas legales e ilegales, aprovechando ámbitos estructurados por reglas inestables o auto-contradictorias, propensas a la influencia discrecional a favor de “intereses especiales”.[44] Por consiguiente, la lucha contra estas formas criminales probablemente requiera tanto de respuestas represivas de tipo policivo de orden regional y global, como también de reformas legales que cierren muchos de los vacíos y ambigüedades jurídicas que facilitan los tránsitos entre la legalidad y la ilegalidad que permiten que éstas organizaciones pelechen.

En vista de que la parte más importante de la violencia y corrupción que soportan países como Colombia en relación con los mercados ilícitos de drogas es administrada por formas criminales como las descritas, más que por cultivadores, expendedores de subsistencia o consumidores, conviene focalizar con mayor nitidez los esfuerzos orientados a  modificar los incentivos que han favorecido la reproducción y fortalecimiento de dichas organizaciones criminales. Muchos de ellos seguramente están asociados al statu quo impuesto por las convenciones de drogas, que durante los últimos 20 años han resultado inmodificables. [45]  El argumento de mayor peso para flexibilizar el régimen actual de fiscalización  de drogas es precisamente la posibilidad de explorar alternativas para reprimir y controlar estas organizaciones, distintas a las que se han utilizado hasta ahora en el marco del  sistema internacional vigente.

No obstante ningún país puede hacer frente en solitario a la presión de EUA para mantener inmodificado el régimen vigente. Para ello será necesario promover e integrar coaliciones y alianzas políticas amplias en el seno del Sistema de las Naciones Unidas. Entre los puntos de una agenda preliminar de base para discutir una plataforma común para flexibilizar el régimen vigente con países con ideas afines, deberían incluirse los siguientes:

·         Alternativas para convertir al ONUDD en un verdadero foro acerca de la  efectividad del sistema internacional de fiscalización de drogas vigente, que fomente el debate abierto y racional sobre la droga, al igual que sobre los resultados obtenidos mediante el abanico de políticas de flexibilización puesto en práctica por diversos países en busca de mejores soluciones. Una de las principales limitaciones para ello radica en la enorme dependencia de la ONUDD de  donaciones de países, en detrimento de su capacidad de formular estrategia política independiente frente a las agendas internacionales de los donantes.   

·         Definición de pautas y criterios generales para la realización de evaluaciones independientes del actual sistema mundial de control de drogas y poner en la mesa recomendaciones para una política de drogas más eficaz, más justa y más humana. Tanto la ONUDD como la JIFE deberían acoger los resultados de dichas evaluaciones como insumos para ajustar un marco de interpretación más flexible y pragmática de las convenciones y contribuir al establecimiento de una política de fiscalización internacional de drogas más eficaz y humana.  

·         Establecer dentro de la ONUDD una agenda explícita y visible para la protección de los derechos humanos en el contexto global del régimen de fiscalización de drogas, así como para el establecimiento de un sistema de valoración del impacto sobre los derechos humanos de los programas adelantados por la agencia.

·         Equilibrar la programación de los recursos de la ONUDD destinados para  la lucha contra la droga frente a aquellos asignados para combatir organizaciones criminales y terroristas: a pesar de que estas últimas están creciendo a un ritmo mucho más rápido que el de los mercados de drogas el presupuesto destinado para combatirlas es apenas una fracción del que se ejecuta en la lucha contra las drogas.  

      

 Bogotá, mayo de 2009.

 


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 Anexo 1

EUA: Tasa de homicidios por 100.000 habitantes 1900 -1995

 

Fuente: Miron, J. 1999. “Violence and the US Prohibition of Drugs and Alcohol”, en American Law and Economics Review, 1, Fall, pp. 78-114.

Nota: La prohibición constitucional del alcohol en EUA estuvo en vigor entre 1920 y 1933. De acuerdo con el autor, las medidas de cumplimiento de la ley en relación con la prohibición de las drogas en EUA tuvieron su período de aplicación más estricta en EUA entre 1970 y 1990, a partir de la declaración de la “Guerra contra las Drogas” de la Administración Nixon.

 

Anexo 2


















[1] Comunicador social de la Universidad del Valle con M.A. en planificación del desarrollo regional del Institute of Social Studies (La Haya, Reino de los Países Bajos). Investigador docente de la Universidad Católica de Colombia.

[2] Entre ellos, 1) la  Convención Internacional del Opio, firmada en La Haya el 23 de enero de 1912; 2) Acuerdo concerniente a la fabricación, el comercio interior y el uso de opio preparado, firmado en Ginebra el 11 de febrero de 1925; 3) Convención Internacional del Opio, firmada en Ginebra el 19 de febrero de 1925; 4) Convención para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes, firmada en Ginebra el 13 de julio de 1931; 5) Acuerdo para la supresión del hábito de fumar opio en el Lejano Oriente, firmado en Bangkok el 27 de noviembre de 1931; 6) Convención para la Supresión del Tráfico Ilícito de Drogas Peligrosas de Ginebra del 26 de junio de 1936; 7) Protocolo firmado en Lake Success (Nueva York) el 11 de diciembre de 1946, que modifica los Acuerdos, Convenciones y Protocolos sobre estupefacientes concertados en La Haya el 23 de enero de 1912, en Ginebra el 11 de febrero de 1925, el 19 de febrero de 1925 y el 13 de julio de 1931, en Bangkok el 27 de noviembre de 1931 y en Ginebra el 26 de junio de 1936, 8) Protocolo firmado en París el 19 de noviembre de 1948, que somete a fiscalización internacional ciertas drogas no comprendidas en la Convención del 13 de julio de 1931 para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes; 9) Protocolo para limitar y Regular el cultivo de la Adormidera, la producción, el comercio internacional al por mayor y el uso del Opio firmado el 23 de junio de 1953 en Nueva York.

[3] El cultivo y comercio masivo de estas  plantas y sus derivados se originó durante los tres  últimos siglos del milenio pasado como consecuencia de su apropiación como fuente de rentas fiscales para financiar las administraciones coloniales implantadas por las potencias europeas. De la amapola (Papaver somniferum), extensamente cultivada en la India e Indonesia bajo las administraciones coloniales de Inglaterra y Francia, provienen los derivados opiáceos, mientras que del arbusto de la coca (Erythroxylum coca) cultivada ancestralmente en los países andinos de América del Sur desde tiempos precolombinos, cuya hoja fue frecuentemente utilizada durante la Colonia en muchos lugares como medio de pago de mano de obra, proviene la cocaína. Del cáñamo índico (Cannabis sativa) que los españoles y británicos intentaron introducir sin mucho éxito en la Nueva Granada, Nueva España y Jamaica, y cuyo consumo tradicional en Marruecos y Túnez fue regulado y explotado fiscalmente por las autoridades coloniales francesas, se derivan y la mariguana y el hachís. Ver Fournier, G. 2002. “Drugs Policy Under Colonial Time: lessons from the past”, en Global Drug Policy. A Historical Perspective. Senlis: The Senlis Council, en www.senliscouncil.net

 

[4] Jelsma, M. and Metaal, P. 2004. “Cracks in the Vienna Consensus: The UN Drug Control Debate” en Wola Drug War Monitor, January, 24 pp.

[5] Los Estados que han registrado la  ratificación de la Convención de 1961 ascienden a 179. La Convención de 1971 ha sido ratificada por 174 Estados y la de 1988, por 168.

[6] Leroy, B. 2003.”International drug policy: challenges and perspectives”, en Global Drug Policy: Building a New Framework. Senslis Council-The 2003 Lisbon International Symposium on Global Drug Policy, pp. 7-14.

[7] La ley establece como dosis de uso personal una cantidad de mariguana que no exceda de veinte (20) gramos; la de mariguana hachís la que no exceda de cinco (5) gramos; de cocaína o cualquier sustancia a base de cocaína la que no exceda de un (1) gramo, y de metacualona la que no exceda de dos (2) gramos. Ver República de Colombia. 1986. Ley 30 de 1986 por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes. Bogotá: Congreso de la República.

[8] Transnational Institute. 2002.”Drogas: Polarización y parálisis en la ONU. Superando el impasse”, Drogas y Conflicto – Documento de Debate No. 5, 16 pp.

[9] Ver Sinha, J. 2001. “The History And Development of the Leading International Drug Control Conventions,” , documento  preparado para el Comité Especial sobre Drogas Ilícitas del Senado Canadiense, en  http://www.parl.gc.ca/37/1/parlbus/commbus/senate/com-e/ille-e/library-e/history-e.htm.  Sinha refiere dos figuras prominentes que estuvieron al frente de la División de Narcóticos de Canadá y la Oficina Federal de Narcóticos de EEUU durante más de 30 años, el Coronel Charles Henry Ludovic Sharman  y  Harry J. Anslinger, respectivamente. Ambos fueron  claves para asegurar la continuidad orgánica y doctrinaria del sistema internacional de fiscalización de drogas después de la Segunda Guerra Mundial, pues estuvieron muy involucrados en el desarrollo de la doctrina prohibicionista y los mecanismos de control internacional que se consolidaron durante la década de los 30 e incidieron decisivamente para que en el marco de la ONU, los organismos encargados del control internacional de drogas estuvieran en manos de representantes de perfil policial y judicial  de los Estados miembros, en oposición a perfiles orientadas hacia la salud pública o política social.

[10] La Comisión de Estupefacientes se integra con once representantes de Estados de África y Asia, respectivamente, diez de Estados  de América latina y el Caribe, seis de Estados de Europa Oriental, catorce de Europa Occidental y otros Estados y uno asiento que rota cada cuatro años entre Estados de Asia y América Latina y el Caribe.

[11] Según ciertos autores, esta regla aplica desde cuando  EEUU perdió su poder de voto por no pagar las cuotas que adeuda como Estado Miembro  a la ONU. De ser así, ello reflejaría el grado de influencia que ejerce EEUU sobre esta Comisión en particular. Ver   Transnational Institute. 2002.”Drogas: Polarización… “, op. cit., p. 6.

[12] Desde  la década de los 70 el desarrollo de mycoherbicidas se realiza con  múltiples variedades de dos especies de hongos: el Fusarium oxysporum, destinado a eliminar plantas tanto de coca como de marihuana y el Pleospora papaveracea, cuya función es eliminar la amapola. Los mycoherbicidas actúan como una fábrica de mycotoxinas que disuelven las estructuras celulares de las plantas. Suele atacar las raíces, causando el marchitamiento de la planta hasta su muerte. Los mycoherbicidas permanecen latentes en el ambiente por períodos que van  desde unos meses hasta años, y son capaces de mutar para atacar diferentes especies vegetales. Las mycotoxinas fueron originalmente descubiertas luego de que miles de personas murieran debido a hemorragias internas después de comer pan que se hizo con cereal almacenado durante el invierno y contaminado con Fusarium, durante  los 40 en la Unión Soviética. Ver  Bigwood, J. 2006. “Repeating Mistakes of the Past: Another Mycoherbicide Research Bill”, Drug Policy Alliance, en http://www.drugpolicy.org/docUploads/Mycoherbicide06.pdf.

[13] Entre las principales actividades del CPCI se cuentan los programas globales contra la corrupción, la trata de personas y el crimen organizado. En 1999 el CPCI inició una línea de trabajo sobre prevención del terrorismo, preparando manuales sobre medidas de prevención. Esta rama de actividad creció significativamente luego de los ataques contra las Torres Gemelas en 2001. Dos tratados internacionales  de las  Naciones Unidas entraron en vigor en 2003; la Convención contra el Crimen Transnacional y la Convención contra la Corrupción, los cuales fueron gestionados a través del CPCI.

[14] Órgano principal del Sistema de Naciones Unidas para orientar políticas en relación con la prevención del delito y la justicia penal. Esta Comisión formula lineamientos de política internacional acerca de la trata de personas, el crimen transnacional, y aspectos de prevención del terrorismo. También hace seguimiento del uso y aplicación de los estándares y normas de las Naciones Unidas para combatir el delito internacional. Es además  un foro de intercambio de experiencias, información y experticia entre los Estados miembros en materia de prevención del delito y justicia penal, y apoya la identificación de prioridades y el desarrollo de estrategias nacionales e internacionales para combatir el delito. Coordina  esfuerzos con otros órganos de las Naciones Unidas con mandatos específicos en el campo del delito y la justicia penal, entre ellos, el Consejo de Seguridad, la Conferencia de Suscriptores de la Convención contra el Crimen Transnacional Organizado al igual que la de la Convención contra la Corrupción.

[15] Ver Jelsma, M. and Metaal, P. 2004. “Cracks… Op.cit.

[16] UNODC. 2009. “Annual report 2009”. Vienna: UNODC

[17] Ver Fazio, C. 1997. “México: El caso del narco-general”, en TNI /Acción Andina. Crimen uniformado: Entre la corrupción y la impunidad, TNI y Acción Andina/Cedib.

[18] Ver Naciones Unidas. 1998. “Declaración política aprobada por resolución de la Asamblea General de la Sesión Especial (UNGASS)”, Nueva York: Naciones Unidas – Vigésimo período de sesiones extraordinarias, temas 9,10 y 11 del programa. 

 

[19] Ver Consejo Económico y Social. 2009. “Proyecto de Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional en favor de una Estrategia Integral y Equilibrada para Contrarrestar el Problema Mundial de las Drogas”, Viena: Comisión de Estupefacientes - 52º período de sesiones, temas 12 a 14 del programa provisional.

[20] Ver UNODC. 2008.2008 World Drug Report. United Nations Publication en  http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/WDR-2008.html

[21] Ver Consejo Económico y Social. 2009. “Proyecto de Declaración…”, op. cit.

[22] De acuerdo con un informe reciente del Council on Foreign Relations sobre “la guerra contra las drogas” en México, en  2007  hubo cerca de 2.500 muertes relacionadas con el tráfico ilícito de estupefacientes y la cuenta subió a cerca de 4000 en 2008.  Mientras que en un principio la mayor parte de esta violencia tenía lugar entre los carteles, en el pasado reciente esta afecta cada vez con mayor frecuencia a policías, periodistas y políticos. Ver  CFR. 2009, “Méxicos Drug War” en http://www.cfr.org/publication/13689/. En Colombia la guerra contra las drogas cobró un nivel similar anual de víctimas  durante la década de los 90. Ver por ejemplo, Matthiessen, T. 2000. El arte político de conciliar. El tema de las drogas en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, 1986 – 1994, Bogotá: FESCOL – CEREC – FEDESARROLLO.  Pero el fenómeno no sólo afecta los países como México y Colombia. Las estadísticas de homicidios en EUA durante el siglo XX muestran que los picos de violencia en ese país se asocian con la  prohibición del alcohol y las drogas, como se aprecia en la figura incluida en el anexo 1.  Ver Miron, J. 1999. “Violence and the US Prohibition of Drugs and Alcohol”, en American Law and Economics Review, 1, Fall, pp. 78-114. El autor menciona que esta relación fue discutida inicialmente por Milton Friedman en su artículo  de 1991 “The War We Are Looking”, en el libro editado por M. Krauss y E. Lazear, Searching for Alternatives: Drug Control Policy in the United States, Stanford: Hoover Institution.

[23] Los  casos referidos en adelante en este aparte están documentado en el siguiente informe: The Beckley Foundation Drug Policy Program.2008. Recalibrating the Regime. The Need for a Human Rights-Based Approach to International Drug Policy, International Harm Reduction Association (IHRA), Human Rights Watch (HRW), and the Canadian HIV/AIDS Legal Network (CHALN).

[24] Investigaciones realizadas por Human Rights Watch han establecido que en EUA, entre la población masculina condenada por delitos relacionados con droga, la proporción de afro descendientes es 13,4 veces superior a la de los blancos. Más aún, el 63% de los infractores relacionados con drogas  que son admitidos al sistema  penitenciario estatal en ese país son afrodescendientes. Eso en un país donde la participación de los afrodecendientes en el total de la población no alcanza al 13%. Como los señala Human Rights Watch, de no ser por la  “guerra contra las drogas”, la población carcelaria negra en EUA sería significativamente menor. Ver Human Rights Watch. 2000,”Punishment and Prejudice: Racial Disparities in the War on Drug”’, A Human Rights Watch Report, Vol 12, No 2(G). Es sugestiva la relación entre la discriminación contra sustancias psicoactivas provenientes  del mundo colonizado que consagra la Convención Única de 1961, con la discriminación que se evidencia en la aplicación de la ley antidrogas en contra de poblaciones predominantemente originaria de  países colonizados. La  asociación prejuiciada entre las sustancias fiscalizadas  y la “características pre-modernas de los pueblos colonizados” se ilustra bien en un escrito de Jeremías Repizo Cabrera, un joven médico de la Universidad Nacional de Colombia, en el cual refiere el problema de los mascadores de coca en el Huila en una publicación del Ministerio de Higiene de 1947, en los siguientes términos:“…Por lo común, los hijos de los viejos masticadores son idiotas y degenerados. Son una pesada carga para el Estado. Fácilmente sugestionables, se les induce sin dificultad a la comisión de crímenes espantosos. Su moral es la fuerza del instinto. Si no tienen coca, ni dinero para conseguirla, hurtan, roban, hacen cosas increíbles para conseguirla… Y por sobre todas las cosas, [el indígena] es mentiroso. Torpemente, estúpidamente mentiroso. La idiotez es su patrimonio común”. Ver Repizo, J. 1947. “Los mascadores de coca en el Huila”,en Bonilla, G. (recopilador) El problema del cultivo y masticación de coca en Colombia, Bogotá: Ministerio de Higiene de la República de Colombia, citado por López, 2000 “Colombia: de la prohibición a la guerra contra las drogas”, El malpensante, 25, pp.83 -105.

[25] Ver por ejemplo, Stalenkrantz, B. 2002. “The tragic outcome of Sweden’s dream of a drug free society”, en Global Drug Policy: Building a New Framework. Senslis Council-The 2003 Lisbon International Symposium on Global Drug Policy, pp. 146-150.

[26] Ver Latin American Commission on Drugs and Democracy. 2009. Drugs and Democracy: Towards a Paradigm Shift, en http://drugsanddemocracy.org/blog/archives/category/highlights . Los estudios  acerca de la evolución de la población carcelaria en el mundo entre 1992 y 2007, incluidos sindicados y condenados, muestra una tendencia al crecimiento acelerado. Mientras la población mundial crece entre el 2 y 3% anual, la población carcelaria en países como Brasil, México y Países Bajos se ha incrementado a una tasa anualizada entre  6 y 9%. En EUA y Colombia la población carcelaria durante el período aumentó a una tasa anual entre 4 y 5%. Ver  International Centre for Prison Studies. 2009. “World Prison Brief”, en http://www.kcl.ac.uk/depsta/law/research/icps/worldbrief/.

[27] Ver UNODC. 2009. A Century of International Drug Control.  United Nations Publication en  http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/WDR-2008.html

[28] Ver UNODC. 2009.”La delincuencia organizada y la amenaza que supone para la sociedad. Cómo hacer frente a una preocupante consecuencia de la fiscalización de drogas”, Informe del Director Ejecutivo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ante Comisión de Estupefacientes 52º período de sesiones Viena, 11 a 20 marzo de 2009, y Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal 18º período de sesiones Viena, 16 a 24 de abril de 2009.

 

[29] Ibid., pp. i y 3.

[30] Ver Latin American Commission on Drugs and Democracy. 2009. Drugs and Democracy…, op.cit. Al respecto se señalan los resultados positivos obtenidos  mediante las campañas de información y prevención sobre el consumo del cigarrillo con base en lenguaje claro y argumentos que son coherentes con la experiencia del público al cual van dirigidos, como una demostración de la efectividad de este tipo de estrategias para promover cambios sociales y culturales al igual que una significativa disminución del consumo de cigarrillo durante los últimos años.

[31] Ver Ver Jelsma, M. and Metaal, P. 2004. “Cracks… Op.cit.

[32]  Los artículos declarados inexequibles por la sentencia C-221 son el 51 y el 87de la mencionada ley. La redacción original de los mismos se transcribe a continuación: 

“Artículo 51. El que lleve consigo, conserve para su propio uso o consuma, cocaína, marihuana o cualquier otra droga que produzca dependencia, en cantidad considerada como dosis de uso personal, conforme a lo dispuesto en esta ley, incurrirá en las siguientes sanciones:

a) Por primera vez, en arresto hasta por treinta (30) días y multa en cuantía de medio (1/2) salario mínimo mensual;

b) Por la segunda vez, en arresto de un (1) mes a un (1) año u multa en cuantía de medio (1/2) a un (1) salario mínimo mensual,

siempre que el nuevo hecho se realice dentro de los doce (12) meses siguientes a la comisión del primero, y

c) El usuario o consumidor que, de acuerdo con dictamen médico legal, se encuentre en estado de drogadicción así haya sido

sorprendido por primera vez, será internado en establecimiento siquiátrico o similar de carácter oficial o privado, por el término necesario para su recuperación. En este caso no se aplicará multa ni arresto.

La autoridad correspondiente podrá confiar al drogadicto el cuidado de la familia o remitirlo, bajo la responsabilidad de ésta, a una clínica, hospital o casa de salud, para el tratamiento que corresponda, el cual se prolongará por el tiempo necesario para la recuperación de aquél, que deberá ser certificado por el médico tratante y por la respectiva seccional de medicina legal. La familia del drogadicto deberá responder del cumplimiento de sus obligaciones, mediante caución que fijará el funcionario competente, teniendo en cuenta la capacidad económica de aquélla.

El médico tratante informará periódicamente a la autoridad que haya conocido del caso sobre el estado de salud y rehabilitación del

drogadicto. Si la familia faltare a las obligaciones que le corresponden, se le hará efectiva la caución y el internamiento del drogadicto tendrá que cumplirse forzosamente"

"Artículo 87. Las personas que, sin haber cometido ninguna de las infracciones descritas en este Estatuto, estén afectadas por el consumo de drogas que producen dependencia, serán enviadas a los establecimientos señalados en los artículos 4° y 5° del Decreto 1136 de 1970, de acuerdo con el procedimiento señalado por este Decreto".

[33]  Al respecto vale la pena destacar que la misma sentencia C-221 que declaró inexequibles los artículos de la ley 30 de 1986 que penalizaban el  porte, conservación y consumo de dosis de uso personal, estableció las siguientes pautas para la regulación del consumo de drogas: “…puede el legislador válidamente, sin vulnerar el núcleo esencial de los derechos a la igualdad y a la  libertad,  desconocidos  por  las  disposiciones  que  serán retiradas del ordenamiento, regular las circunstancias de  lugar, de edad, de ejercicio temporal de actividades, y otras  análogas, dentro  de  las cuales el consumo de droga resulte  inadecuado  o socialmente nocivo, como sucede en la actualidad con el alcohol y el tabaco. Es ésa, materia propia de las normas de policía.  Otro tanto cabe predicar de quienes tienen a su cargo la dirección  de actividades  de  instituciones,  públicas  o  privadas,   quienes derivan  de  esa  calidad la competencia  de  dictar  reglamentos internos  que posibiliten la convivencia ordenada, dentro de  los ámbitos que les incumbe regir.”

 

 

[34] Ver Córdoba, J. J. y  Rangel, M. A. (Coordinadores de ponentes). 2008. “ Informe de ponencia al proyecto de acto legislativo no. 016 de 2008 cámara “por el cual se reforma el artículo 49 de la Constitución Política” , Congreso de la República de Colombia: Cámara de Representantes

[35] Ibid.

[36] De acuerdo con versiones de prensa, el gobierno prepara un proyecto de ley que establecería “'tribunales de tratamiento de drogas”, integrados por médicos, sicólogos, trabajadores sociales y un juez. Ellos definirían si una persona capturada  con la dosis mínima de droga es consumidora o expendedora. La iniciativa sería presentada ante  “la Asamblea de la ONU para el Problema Mundial de la Droga”, que se realizará en Viena (Austria) entre el  11 y 14 de marzo próximos” (sic). Ver  eltiempo.com.2009. “Se abre debate por “tribunal especial” para portadores de droga”, 3 de marzo, en www.eltiempo.com/colombia/politica/se-abre-debate-por-tribunal-especial-para-portadores-de-droga_4851588-1.  Los tribunales de tratamiento son promovidos por la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (ONUDD) para conocer los casos de consumidores que cometen un delito en razón de su adicción. La propuesta contemplada en el proyecto de ley del gobierno faculta a los tribunales para someter a todos los consumidores, sin importar que no hayan infringido la ley.  ‘Cuando una persona es detenida porque está consumiendo o porque está drogada, se lleva a un tribunal y se le ofrece que el Estado puede hacerle el tratamiento. Si reincide, el Estado la obligará a que se haga el tratamiento; por eso se llama protección coactiva’, explicó en su momento el ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia”. De acuerdo con la fuente periodística, EUA. fue pionero de los tribunales para tratar adictos, y hoy funcionan en ese país  más de 2.100 de estos órganos que deciden las sanciones y programas que deben cumplir quienes son arrestados por consumo. El modelo ha sido aplicado en países como Australia, Jamaica e Irlanda. Chile trabaja desde el 2007 con los tribunales para adictos y hoy funcionan 18 dentro de un modelo  “fiel” al de la ONUDD, dirigido exclusivamente e a delincuentes adictos. El gasto anual en tratamiento de adictos en Chile se estima por el orden de $25 millones de dólares. Ver también eltiempo.com.2009. “Consumo de droga como falta menor, con rehabilitación obligatoria al adicto, propone el Gobierno”, 25 de marzo, en

http://www.eltiempo.com/colombia/politica/consumo-de-droga-como-falta-menor-con-rehabilitacion-obligatoria-al-adicto-propone-el-gobierno_4896587-1

[37] Ver Córdoba, J. J. y  Rangel, M. A. (Coordinadores de ponentes). 2008. “ Informe… Op.cit. De acuerdo  con los ponentes, “Torres y Maya mencionan al respecto que el consumo de sustancias psicoactivas se asocia a la delincuencia juvenil con una escala de riesgo mayor para la cocaína, seguida por los tranquilizantes, los agentes inhalables, la marihuana, éxtasis y bazuco”.  Además señalan que en distintas ciudades del país el consumo de sustancias psicoactivas además de incidir en la comisión  de distintos delitos, lleva así mismo a que los jóvenes se vinculen con el expendio de drogas. Ver Torres, Y. y Maya J. M. 2000. “Consumo de Sustancias Psicoactivas y Otros Factores Asociados a Delincuencia Juvenil”,  Medellín: Instituto de Ciencias de la Salud CES.

[38] Stalenkrantz, presidente de la Asociación Sueca  de Consumidores de Drogas, relaciona en detalle la situación de marginalidad de los consumidores droga en Suecia,  donde está vigente un modelo radical de tratamiento obligatorio de rehabilitación de consumidores que prohíbe los programas de intercambio de jeringas y restringe el acceso a  tratamientos para adictos con metadona y otras drogas sustitutas. El régimen es acompañado por una intensa campaña de propaganda oficial de desinformación diseñada para obtener  el apoyo del público a las medidas extremas  establecidas para lograr una “sociedad libre de drogas”. La consecuencia principal de este régimen ha sido que  los consumidores de drogas sólo confíen y se relacionen la comunidad de los toxicómanos, llegando a considerar como enemigos no sólo a la policía, sino también los servidores públicos vinculados a programas sociales al igual que de salud y educación. El resultado de este régimen ha sido el incremento del número de toxicómanos así como delitos cometidos para sostener la adicción de estos. Ver Stalenkrantz, B. 2002. “The tragic outcome …  Op. cit.

[39] El análisis de muestras de orina permiten establecer si ha habido consumos de canabinoides, cocaína, estimulantes  tipo anfetamínico, y opiáceos, entre otros,  en los 2-5 días anteriores para la mayoría de estas drogas y hasta 30 días en los consumidores habituales de mariguana. Las muestras de cabello permiten establecer consumos dentro de los 90 días anteriores.  Ver http://www.erowid.org/psychoactives/testing/testing_info1.shtml#what

[40] Ver Reuter, P. 2008. “Assessing U.S. Drug Policy”. Materials for the first debate of the Latin American Commission on Drugs and Democracy, en  http://drugsanddemocracy.org/files/2008/06/peter_reuter_ingles.pdf

[41] Las ideas que se presentan a continuación coinciden con los planteamientos principales consignados en el documento preparado por la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia. Ver  Latin American Commission on Drugs and Democracy. 2009. Drugs and Democracy… Op. cit.

[42] Es el caso documentado en relación con el impacto de la prohibición de las bebidas alcohólicas establecida en EUA entre 1920 y 1933. En su concepción, la medida buscaba vaciar las prisiones y refugios para pobres, reducir los impuestos, eliminar definitivamente los problemas sociales, aumentar la productividad y acabar con el ausentismo en los lugares de trabajo. Ninguno de los aspectos anteriores mejoró con la prohibición. En contraste, la regulación privada por parte de empleadores sobre a ingesta de alcohol de empleados mejoró la productividad, redujo el ausentismo al igual que los accidentes industriales dondequiera que hubiese sido implantanda antes, durante y después de la prohibición en ese país. Ver Thornton, M. 1991. The Economics of Prohibition, Salt Lake City: University of Utah.  

[43] Ver Reuter, P. 2001. “The Limits of Supply Side Control”, en The Milken Institute Review, Jan- Mar, pp.15-23.

[44] Ver UNODC. 2002. Results of a Pilot Survey of Forty Selected Organized Criminal Groups in Sixteen Countries. Vienna: Center for International Crime Prevention.

[45] De acuerdo con los mecanismos previstos para la reforma de la Convención Única, cualquier enmienda  de este tratado internacional  implica la notificación de las partes proponentes al Secretario General de la ONU con base en un proyecto de enmienda acompañado de su correspondiente motivación. El Secretario General deberá poner en conocimiento de  la enmienda propuesta y las razones para ésta a las partes y al Consejo Económico y Social. Este último tiene la facultad de elegir entre llamar a una conferencia para considerar la enmienda, o preguntar a las partes si aceptan la enmienda. Si ninguna de las partes  rechaza el proyecto de enmienda en los 18 meses siguientes a su puesta en circulación por el Consejo, la enmienda entra en vigor. Si una o más partes rechazan la enmienda y presentan sus comentarios dentro de los 18 meses, el Consejo considera si organiza o no una conferencia para sopesar la enmienda. El Consejo también está facultado por la Carta de las Naciones Unidas a negarse a  tomar una decisión sobre la propuesta de enmienda.

 

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