La
paz en el Plan Nacional de Desarrollo 2015 – 2018: Todos por un nuevo país -
Camilo
González Posso –
Presidente de
INDEPAZ
Notas para la
intervención
en la Audiencia
Pública sobre el PND
en
el Congreso de la República, 19 de febrero de 2015
El proyecto de Ley del PND tiene una gran
contradicción al declarar que sus objetivos centrales son darle un soporte a
la paz en este periodo de transición y de post acuerdos
y al mismo tiempo abstenerse de incluir
reformas o medidas concretas en los asuntos identificados como urgentes en
la mesa de negociación de La Habana o en
las
conversaciones preliminares con el ELN.
Por eso elimina las palabras NEGOCIACIONES
PARA LA PAZ, las referencias especificas a los acuerdos de paz y opta por
hacer referencia general a la
CONSTRUCCIÓN DE PAZ
[1].
Parece ser que
los redactores del PND han evitado de manera deliberada incluir temas que están
en proceso de pacto esperando a que todo este acordado y así no entregar en el
Congreso lo que apenas se está negociando; desde otro ángulo se pretende dejarle
al acuerdo final la tarea de anunciar políticas de fondo en los temas incluidos
en la agenda.
Los sustentación
del pilar PAZ en el plan es más que ampulosa: es la brújula total con o sin
acuerdo con las FARC:
“El Plan
Nacional de Desarrollo, Todos por un nuevo país, se prepara a la par de un
proceso de diálogo y negociación con las FARC, la principal organización
insurgente de Colombia. En ese sentido, tanto la materialización de un eventual
acuerdo de paz con esta organización como la construcción de los fundamentos
para una paz sostenible, se soportarán sobre las políticas y estrategias que
este Plan Nacional de Desarrollo le propone al país para los próximos años y que
implicarán, como es natural, esfuerzos no solo del Estado sino de todos los
colombianos. Pero que no haya confusiones. Este plan es más que las
negociaciones en La Habana y lo que implique un eventual acuerdo. El Plan
Nacional de Desarrollo es el producto de la convicción del gobierno de llevar a
cabo las reformas necesarias para consolidar la paz y abrir la puerta de la
modernidad para el país. Las reformas se deben hacer, con o sin acuerdo en La
Habana. Si hay acuerdo, tanto mejor. Si no lo hay, las reformas también deberán
ser suficientes para crear las condiciones de paz que reclama el país”. BPND,
pág. 4
De manera
expresa se dice que la estrategia de desarrollo para la paz se entiende como el
ajuste de los planes de inversión a los estándares de la OCDE, que parecen
destinados a ocupar, sumados a los de la OMC, el
lugar de los que fijó hace unas décadas el llamado Consenso de Washington.
Lo que se
observa en el articulado – que incorpora las Bases del Plan – es que no obstante
las precauciones
frente a la agenda de La Habana,
bajo
el concepto de construcción de paz se justifica de todas maneras legislar en
puntos clave sobre el desarrollo rural, la política de drogas y frente a
cultivos de uso ilícito o sobre las cuestiones de seguridad e institucionalidad
para el post conflicto: en este caso se incluyen frases generales alusivas a la
garantía efectiva de derechos humanos y a la equidad pero a la hora de las
políticas y del articulado se opta por el fortalecimiento de políticas que se
vienen implementando en las últimas décadas.
Esas aparentes incoherencias y la realidad de que en
este año se pretende tener el Acuerdo Final a punto de firma, para una eventual
hora cero de implementación en
2016,
deberían llevar a considerar como parte de las bases del plan y del articulado
el compromiso de revisión completa de ese PND, como de leyes y otras normas, en
el plazo máximo de dos años para armonizarlo con los pactos de paz.
Se afirma que los pilares del plan son PAZ,
EQUIDAD Y EDUCACIÓN
pero la asignación de los recursos y las
políticas propuestas se orientan a otras prioridades que en realidad hacen
ajustes de coyuntura, por el desplome de los precios del petróleo, del
carbón y de otros bienes primarios. La pretensión de alinearse con la OCDE
sirve de argumento para darle el papel central a la
competitividad
favorable a la multinacionalización. No se
habla más de locomotoras pero en cambio las
mayores apuestas de inversión siguen estando en minería, petróleo,
infraestructura vial y
agroindustria, todas bajo el omnipresente
manto del sector financiero y el criterio de competitividad[2].
La distribución
de las inversiones productivas le da importancia mayor a la infraestructura y a
sector minero energético. Allí se concentran también las alianzas con el sector
privado dirigidas a los grandes proyectos que, en esta visión, son en definitiva
el motor del desarrollo. La industria y la economía rural, en especial la de
pequeña y mediana escala, no tienen lugar importante en esta concepción de
“Nuevo País”
Por otra parte, la estrategia envolvente del
Crecimiento Verde queda enmarcada en las medidas propuestas de entrega a los
particulares de la
propiedad intelectual
de
las investigaciones realizadas en zonas de protección ambiental. El corazón
verde
son los negocios ambientales y los recursos para dar
respuesta a los daños catastróficos
recurrentes que son inherentes al modelo.
Las mayores partidas de inversión del
PND
se acompañan de
una colección de normas a petición de
grupos privados de interés. ( art. 5; anexo de BPD). La forma de
presentación del apoyo a los macroproyectos estratégicos esta respaldada por
la figura de DECLARATORIA
INTERES
PÚBLICO ( art. 48)
y
de privilegios especiales al trámite de
Proyectos de Interés Nacional y
estratégico - PINES.
(art, 47). Esos
macroproyectos son los destinatarios de recursos para infraestructura en su
cadena de valor, es decir inversiones estatales sin retornos; pero también
de las normas de flexibilización de los trámites de licencias.
Artículo 47.
(…)Los proyectos que hayan sido calificados de Interés Nacional y
Estratégico por la Comisión Intersectorial de Infraestructura y PINES - CIIPE,
tramitarán de manera integral y
exclusiva los permisos requeridos para la ejecución de los proyectos ante
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, o quien haga sus veces. Los
titulares de los proyectos que hayan sido calificados como PINES podrán
solicitar el desistimiento del trámite ambiental no resuelto, e iniciarlo
nuevamente ante ANLA.
Artículo 48.
Declaratoria de interés público. La calificación de un proyecto como de interés
nacional y estratégico llevará aparejada la declaratoria de utilidad pública e
interés social, para lo cual, el Ministerio o entidad encargada del proyecto
presentará todos los documentos y estudios que se requieran para el efecto ante
el CIIPE y procederá adelantar el respectivo registro”. (BPND, pág. 27)
En esa misma línea se introducen las reformas al
Código Minero estableciendo entre otros, la subordinación obligada de la
minería artesanal o de subsistencia y la pequeña minería considerada
informal a los grandes inversionistas y acaparadores de títulos mineros o de
contratos petroleros. Bajo la figura de los subcontratos
de formalización minera (art. 18 del
proyecto) se convierte a los mineros independientes en súbditos de quienes
han reclamado títulos sobre los predios en los cuales secularmente vienen
haciendo minería las familias campesinas, afrodescendientes o indígenas[3].
Por esta vía se
quiere volver a iniciativas fracasadas en el proyecto de reforma al Código
Minero que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional por no haber
realizado la Consulta Previa. Además se continua en la línea de colocar en
cabeza del Ministerio de Minas y de la ANAL funciones que son propias de la
autoridad ambiental. Ejemplos son los procedimientos para establece las Áreas de
reserva para el desarrollo minero ( art. 19) , para la formalización o minero
energéticas. Con esos procedimientos expeditos se le da prioridad al fracking en
caso de superposición de títulos. La minería tradicional de subsistencia y la
pequeña minería son presionadas por nuevas exigencias de capacidad económica (
art.21) mientras a las grandes se les facilita los manejos tributarios y
operativos con la autorización de integración de áreas (art. 22) y alivio en el
canon de arrendamiento (art. 26).
Cuando estamos ad portas de la terminación del
contrato de asociación con a Pacific Rubiales, el PND pretende darle a la
ANH toda la potestad para modificar
acuerdos
con las empresas,
“Los
plazos de los periodos de exploración…el traslado de inversiones de un área
a otra contratada “ (Art. 27).
En cambio no se incluyen nuevas disposiciones para
proteger los interés de la nación ante la evidencia de cadenas de corrupción en
importantes contratos y negocios de Ecopetrol y en el comportamiento de
multinacionales extractivistas.
Sobre esto
debería hacerse un amplio debate en el Congreso y ejercicios de control político
ante situaciones que afectan billones de pesos por concepto de regalías o
impuestos.
El crecimiento verde deja abierta la inversión de
macro proyectos en zonas de paramos y humedales, no solo con la modalidad de
delimitación de áreas, sino con la autorización de continuar la explotación
allí donde de manera ilegal les fueron concedidos títulos. En cambio no se
atienden las demandas de comunidades y ambientalistas de integrar a las
familias que tienen actividades de subsistencia en esas zonas protegidas
para que sean guardianes del agua y la biodiversidad. Se opta por zonas
protegidas sin gente solo abiertas a los
negocios de carbono y a las investigaciones de biodiversidad de grandes
inversionistas.
En los temas del PND que coinciden con las agendas de negociación en La Habana, con el ELN o en espacios de pacto como el aprobado entre el Gobierno Nacional y la Cumbre agraria o con las organizaciones de víctimas, cabe destacar observaciones que vienen sustentando académicos, ONGs y organizaciones sociales:
a.
En lo relativo al acceso a la tierra la prioridad en
el tema de baldíos sigue para los macroproyectos de todo tipo que bajo la figura
de “utilidad pública e interés social” tienen la “primera opción de compra de
todos los inmuebles comprendidos en tal zona” (requerida para la
construcción y operación del proyecto) . art,
49.
Se agrega que “El INCODER se abstendrá de adjudicar a
terceros los baldíos ubicados en el área declarada de utilidad pública e interés
social” (art 49), Se llega incluso a dar prioridad a esos proyectos por encima
de las reclamaciones de tierra por parte de las víctimas de desplazamiento
forzado.
Se aplica también en situación de
reasentamientos forzados por la megaminería o las obras de infraestructura.
No debe
olvidarse que la titulación minera abarca más de 6 millones de hectáreas y las
concesiones o contratos para exploración petrolera más de 24 millones de has. La
ley les otorga el derecho a la compra por expropiación administrativa en esos
territorios y les reserva la franja de 5000 m en el entorno del polígono
titulado o contratado.
b.
La transformación del campo se reduce en el
PND a otorgarle al gobierno facultades
extraordinarias para hacer una completa reorganización institucional, – lo que
podría ser conveniente en el post conflicto y previos pactos con la Cumbre
Agraria y el sector rural - sin eludir por supuesto la CPLI en lo que afecte a
los grupos étnicos. (art. 102).
Las medidas de
reforma agraria quedan circunscritas a la reforma del artículo 20 de la ley
160/1994 para otorgar subsidios hasta del 100% del valor de la tierra. De nuevo
se mantiene la idea equivocada de que el limite de una UAF es suficiente para la
pervivencia de la economía campesina. En las condiciones actuales la UAF es una
trampa de pobreza y vuelve inviables a las llamadas Empresas Básicas Familiares
(art. 96).
En cambio con la reforma al articulo 76 de la
L164/1994, se vuelve a la figura
de
“reservas sobre tierras baldías”
destinadas
a los grandes proyectos agroindustriales, en las modalidades de garantía de uso
de largo plazo. En proyectos anteriores se ha propuesto hasta 80 años de cesión
y ahora el gobierno tendría la facultad ilimitada para disponer de baldíos en
beneficio de esos macroproyectos sin restricción en cuanto a área máxima a
entregar. Y todo se hace extensivo a la asignación de tierras resultado de
sustracción de zonas de reserva forestal
de la ley 2 de 1959. (art. 98, parágrafo 2).
A los campesinos
máximo una UAF de subsistencia precaria y a los grandes sin límite de usufructo.
Bajo el
título de seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz se
incluye, entre otros, la creación
del Consejo Interinstitucional del Postconflicto encargado de la
coordinación interinstitucional y con entidades territoriales para la
implementación de acuerdos de paz[4].
Esa es una importante previsión y solo se complementa con un extraño
“Sistema Integral de Prevención y Gestión de Conflictos” que podría ser útil
si al tiempo se suprimen normas que criminalizan la protesta social. Por lo
demás, pensando en el postconflicto se propone validar por vía legal un
papel activo de las fuerzas armadas en “misiones internacionales y
operaciones de paz”. El envío de tropas y de asesores en esas misiones que
podrían ser a medio oriente, Afganistán o Ucrania, parece más orientada a
calmar presiones en los cuarteles ofreciendo, sin el debido trámite
constitucional, posibilidades de colaboración en otras “guerras ajenas” o en
apoyo a acciones de Estados Unidos o de la OTAN en zonas de conflictos
críticos.
La timidez del PND en el diseño de instrumentos
institucionales para el postconflicto puede ser otro corolario de la decisión de
no meter temas que están en los puntos de la agenda, pero en lo poco que se
atreven a incluir se muestra una dirección equivocada: el Consejo
Interinstitucional del Postconflicto se proyecta cerrado para todos los sectores
no estatales menos para el “sector privado”;
con ese organismo y el sistema anticonflictos,
se acaba de marginar el papel de escenarios participativos incluido el Consejo
Nacional de Paz que no pasa de ser un escenario ocasional para eventos de
conveniencia del Presidente.
9. Además de los ajustes institucionales para el
postconflicto,
en este capitulo del articulado se incluyen los temas de reparación integral a
las víctimas y lo relativo a política sobre drogas y cultivos de uso ilícito que
se tratan en la agenda de La Habana y en la negociación entre la Cumbre Agraria
y el Gobierno Nacional.
a.
En lo relativo a los derechos
de las víctimas se introduce una norma que le
permite al SINARIV “desarrollar obras de infraestructura social y comunitaria …
como medida de reparación colectiva para sujetos de reparación colectiva
incluidos en el RUV” (art. 117).
Además se aprovecha la ocasión para reformar
un par de parágrafos de los art, 47 y 65.
La pregunta pertinente es: ¿Esa normatividad que las
BPND definen como la infraestructura de la garantía de derechos de las víctimas
a la verdad, la justicia, la reparación y garantías de no repetición es adecuada
para este periodo, para la transición y el
post acuerdo? ¿Se corresponden los recursos
asignados con una política efectiva de reparación colectiva e integral a las
victimas y a la sociedad después de 60 años de violencias y conflictos armados?
Ya se ha demostrado la ineficacia de las leyes
975/2005 y de la
1448/2011 sobre derechos de las víctimas y la
restitución de tierras. Entre los argumentos alegados para explicar los exiguos
resultados ha estado la situación de seguridad asociada al conflicto armado; las
lecciones aprendidas en estos años han permitido identificar los problemas de
enfoque y muchos
vacíos y problemas procedimentales. Sería de
esperar que se reconociera la necesidad de un marco legal nuevo para este
periodo y en especial para el post acuerdo de paz.
b.
En el articulado desapareció cualquier referencia a
la política sobre drogas y cultivos que en todo caso sigue como objetivo 5
en el capitulo de seguridad del documento
de BPND que se incorpora como parte integral
de la Ley del Plan. En las BPND se avanzan algunos lineamientos de política que
le abren puertas a un replanteamiento de las actuales normas prohibicionistas y
de criminalización de consumidores y campesinos o indígenas cultivadores. Sin
embargo los enunciados son tímidos frente a los avances del consenso mayoritario
en el país y a nivel internacional. Incluso las metas sobre reducción de
cultivos son ridículas frente a las propuestas de la Cumbre Agraria o de los
campesinos de la MIA que presentaron planes detallados para proceder a una
drástica disminución de áreas sembradas y a la realización de planes regionales
con alternativas de desarrollo y planes de vida.
c.
En todo caso en las BPND se mantiene la línea de
fumigaciones aéreas como estrategia de guerra para la erradicación en zonas con
problemas de seguridad, que establecen a su antojo el gobierno en alianza con
EE.UU.
Las cifras son curiosas pues
se
propone pasar de 10.000 has erradicadas en 2014 a 36.000 has en erradicadas
2018. Se dice que se va a llegar a 38.000 has sembradas en 2018, con una
reducción de apenas el 15% con respecto a 2014. Y no es menos extraño que se
hable de 690 tonelada decomisadas en 2014 cuando la producción estimada es de
290 toneladas de cocaína en el año base y se aspira a reducirla a 230 toneladas
en 2018.
En materia
de metas e indicadores el borrador
del Plan también muestra sus falencias. Si se habla en las BPND de enfoque
de goce efectivo de derechos humanos
y de equidad cada uno de las estrategias y programas deberían tener
indicadores de resultado con esos criterios y en cada uno de los que definen
la visión de una Colombia en Paz: enfoque de derechos, enfoque territorial,
enfoque participativo, reconstrucción de confianzas[5].
El resumen del enfoque de equidad y derechos se
dirige a la seguridad y otros derechos políticos, enunciado todos como
“transformaciones estructurales” que no afectan la distribución de activos y
propiedades o, en términos del plan, ni el capital del capital humano ni las
dotaciones iniciales de asalariados, campesinos o trabajadores independientes de
los déciles con menores ingresos. No se plantea como meta una radical variación
de la inequidad y menos estrategias de distribución del ingreso desde mayor
equidad en la distribución de la riqueza o
desde políticas tributarias progresivas.
En la letra del PND, las transformaciones de las
estructuras se refieren a los ajustes ya programados
y dictados por las conveniencias del club de
OCDE o de la competitividad
entendida como garantías a los inversionistas,
flexibilización laboral, reducción de parafiscales y costos laborales y
pensiones etc, etc.:
“Para garantizar
la igualdad de oportunidades en el goce de derechos, es necesario avanzar en las
transformaciones estructurales que deben promover una paz durable y sostenible.
Estas transformaciones tienen que ver con garantizar mejores condiciones de
seguridad, el acceso a la justicia tanto en los ámbitos urbanos como rurales, y
profundizar la democracia en todo el territorio nacional, como condiciones
básicas para la garantía y la protección de los derechos civiles y libertades
fundamentales de todos los ciudadanos, así como la gradual y progresiva garantía
de sus derechos sociales”. (BPND, pág. 41)
En cada frase
pomposa hay un parágrafo o párrafo aclaratorio que siempre lleva al mismo punto.
Por ejemplo la “integración territorial” como parte de las estrategias de paz se
reduce al plan de infraestructura vial justificada tantas veces como aportes a
la competitividad de los macroproyectos y bienes exportables.
No es extraño
que el recurso que remplaza un verdadero test de equidad y garantía de goce
efectivo de derechos es la consideración abstracta del impacto de las
inversiones en el empleo o la asignación de la responsabilidad de la equidad al
capitulo denominado Movilidad social.
En suma: La
paz, en
lo relativo a la solución negociada o a la construcción de paz desde la equidad,
no es un real pilar de este proyecto de PND.
Debería acordarse que, a la firma del Acuerdo Final se hará un nuevo plan de desarrollo, y que los acuerdos de paz en las mesas de negociación se declaran como la PRIMERA UTILIDAD PUBLICA E INTERÉS SOCIAL en esta década y por lo tanto que su aplicación y su territorialidad son prioritarios ante cualquier reforma o proyecto de inversión.
[1]
Artículo 1. Objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo. El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país”, que se expide por medio de la presente Ley, tiene como objetivo
construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los
propósitos del Gobierno Nacional, con los estándares de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y con la visión de
planificación de largo plazo prevista por la Agenda de
Desarrollo post 2015.
[2]
“Con esta estrategia se pretende alcanzar: 1) el incremento de la
productividad a través de la sofisticación y diversificación del aparato
productivo; 2) la modernización de la infraestructura y los servicios de
logística y transporte; y, 3) la continuidad en el dinamismo del sector
minero-energético. En el primer aspecto de sofisticación y
diversificación, es necesario incluir los objetivos conexos de promoción
de la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) y de desarrollo de
las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). Aunque,
estos dos objetivos conexos son fundamentales para la competitividad
empresarial, se debe destacar que sus beneficios van más allá de eso, e
irrigan a toda la sociedad. En resumen, en este capítulo se plantean,
pues, objetivos en cinco grandes áreas: 1) desarrollo productivo, 2) CTI,
3) TIC, 4) infraestructura y servicios de logística y transporte, y, 5)
sector minero-energético.” (BPND, pág.84)
[3]
Artículo 18. Mecanismos para el trabajo bajo el amparo de un título en
la pequeña minería. Son mecanismos para el trabajo bajo el amparo de un
título minero, los siguientes:1. Subcontrato de Formalización Minera.
Los explotadores mineros de pequeña escala o pequeños mineros que se
encuentren adelantando actividades de explotación antes del 15 de julio
de 2013 dentro de áreas ocupadas por un título minero, previa
autorización de la autoridad minera competente, podrán suscribir
subcontratos de formalización minera con el titular minero para
continuar adelantando su explotación. (… )
[4]
Artículo. 123. Consejo Interinstitucional del Postconflicto. Créase el
Organismo Consultivo y Coordinador para el Posconflicto, a cargo de la
Presidencia de la República en
cabeza del Ministro Consejero para el Pos Conflicto, Derechos Humanos y
Seguridad o de quien haga sus veces, con el fin de facilitar la
coordinación interinstitucional, la coordinación entre el nivel nacional
y territorial y para facilitar la toma de decisiones que se requieran
para articular y supervisar la preparación del alistamiento e
implementación de los acuerdos que se deriven de las conversaciones
entre el Gobierno Nacional y las organizaciones armadas ilegales, y para
articular los programas que contribuyan de manera fundamental al
posconflicto y la construcción de paz. El Consejo estará integrado por
el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro del Interior, el
Ministerio de Defensa, el Ministro Consejero de Gobierno y Sector
Privado, el Alto Comisionado para la Paz, el Director del Departamento
para la Prosperidad Social, el Director del Departamento Nacional de
Planeación y el Ministro Consejero para el Pos conflicto, Derechos
Humanos y Seguridad, quien lo presidirá.
[5]
“Bajo estas consideraciones, la visión de una Colombia en paz en el
presente Plan Nacional de Desarrollo está soportada en cuatro enfoques
básicos: 1) el enfoque de derechos, entendido como la garantía del goce
efectivo de los derechos de los ciudadanos en ejercicio pleno de su
ciudadanía; 2) el enfoque territorial, que implica la atención
diferenciada de los territorios con el fin de cerrar las brechas
existentes entre los ámbitos urbano y rural, especialmente en aquellos
que se han visto más afectados por los efectos del conflicto armado
interno y que tienen un mayor rezago en su desarrollo; 3) el enfoque
participativo, entendido como la profundización de la democracia y la
participación de todos los ciudadanos en las decisiones que les incumbe;
y 4) la reconstrucción de la
confianza entre los ciudadanos y entre la ciudadanía y el Estado como
base para la reconciliación”. (BPND, pág. 39)
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