EL PLAN COLOMBIA  DESPUES DE TRES ANOS DE EJECUCION:

entre la guerra contra las drogas y la guerra contra el terrorismo[1]

María Clemencia Ramírez

Investigadora Instituto Colombiano de Antropología e Historia

Se ha señalado reiteradamente que el Plan Colombia se ha centrado en la ayuda militar. Después de tres años de ejecución del Plan, vale la la pena evaluar cómo se ha reflejado en el gasto nacional esta tendencia, por cuanto el Plan Colombia recibe dineros no sólo de Estados Unidos sino del gobieno nacional. Además, establecer una genealogía de la política antidrogas que se empieza a configurar en Estados Unidos después de la Guerra Fría, para entender esta política de corte militarista, que no emerge necesariamente con el Plan Colombia. Parto entonces de que el  Plan Colombia,  nace en el contexto de la lucha contra las drogas promovida en la Región Andina por parte de los Estados Unidos caracterizada por su creciente militarización desde el momento de lanzamiento inicial de la Iniciativa Andina en 1989 por el presidente Bush padre como se analizará a continaución.

En segundo término, es necesario mirar cómo se han financiado otros componentes del Plan Colombia como el de Recuperación Económica y Social y el de Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social,  que también se ha venido implementando y que merece ser analizados. Por otra parte, vale la pena señalar que el programa de desarrollo alternativo se ha considerado parte del componente de Iniciativa contra el narcotráfico, lo que no ha permitido que los campesinos dejen de ser criminalizados. A medida que ha avanzado la implementación del Plan Colombia y con la llegada de Uribe Vélez al poder, la estrategia de errradicación manual ha quedado subsumida por la estrategia de fumigación con glifosato, tal como lo declaró después de presentar su política de Seguridad Democrática en Orito (Putumayo): “mientras yo sea presidente, no serán suspendidas las fumigaciones”. Esta afirmación es consecuente entonces con la transformación de la lucha contra las drogas en una lucha contraterrorista que busca acabar con la fuente de financiación de los grupos armados antes que promover un desarrollo alternativo integral en beneficio de la población afectada tanto por el conflicto como por los cultivos de uso ilícito como se mostrará para finalizar el artículo.

La Iniciativa Andina de 1989

En Colombia, el final de la década de los 80 y el inicio de los 90 va a estar marcado por el momento más álgido de las acciones terroristas adelantadas por los carteles en contra del gobierno de Barco y su declaratoria contra las drogas. El 18 de Agosto de 1989 es asesinado el candidato presidencial Luis Carlos Galán en plena campaña, y tal como lo señala  Crandall[2] el gobierno de Estados Unidos envió muy pronto un adicional de U.S. $65 millones en ayuda antidrogas siendo $U.S. 10 millones lo presupuestado  para 1989.  El 5 de septiembre siguiente lanza el presidente Bush Sr. (1989-1993),  la Iniciativa Andina, evidenciándose así el cambio de una guerra contra el comunismo que caracterizó la Guerra Fría, hacia una guerra contra las drogas pasando a ser la Región Andina la mayor receptora de ayuda antinarcóticos del hemisferio, desbancando a Centro Amérca.  Esta Iniciativa va a demandar la cooperación incondicional de los gobiernos de la región Andina en la guerra contra las drogas,  y el proceso de certificación que había instaurado Reagan en 1986 para garantizar la cooperación  antidroga de los principales países productores o de tránsito de droga va a ser el arma utilizada para garantizar dicha cooperación. Es así como, “según el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa de Estados Unidos durante el período comprendido entre 1990 y 1998,  se entregaron alrededor de US$625 millones de asistencia antin arcóticos, representada en helicópteros y aviones, armas y municiones, soporte logístico y entrenamiento de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares.” [3]

Evans[4] a partir del análisis de documentos del National Security Archive señala cómo la administración  de  Bush estuvo dispuesta a apoyar a sus países aliados en la lucha antidrogas hasta el punto de ofrecer soporte, ya fuera de manera implícita, a sus programas de contrainsurgencia. Los documentos muestran que la militarización de la guerra contra las drogas que tuvo su pico en 1989, se lanzó tanto por preocupación frente a las actividades guerrilleras como por los objetivos antinarcóticos de los Estados Unidos. El  Departamento de Estado planteaba liberar a la DEA de su rol  militar a través de la asistencia económica que permitiría a las fuerzas militares locales llevar a cabo estos trabajos. Los oficiales estadounidenses, que no estaban dispuestos a destinar números significativos de soldados americanos a esta lucha, eran conscientes que Colombia y otros gobiernos Andinos comprometerían sus fuerzas militares a la lucha antidrogas sólo en la medida en que esta ayuda también les sirviera para suprimir los grupos insurgentes. Es así como durante los 90s, la discusión al interior del Gobierno de Estados Unidos sobre si apoyarse en el ejército o la policía continuó, aunque recientemente se esta preferenciando apoyar las unidades militares regulares de los países que reciben su ayuda tal como ha venido sucediendo en Colombia. Este señalamiento de Evans merece la pena ser observado a lo largo de los 90s en Colombia, puesto que permite evaluar cómo ha incidido la concepción que han tenido las Fuerzas M ilitares de una guerra contra las drogas que no se puede desligar de la guerra contrainsurgente, tanto en la definición como en el apoyo o no de las políticas del gobierno frente a los cultivos de uso ilícito. Sostengo entonces, que la continuidad del discurso anticomunista de la Guerra Fría en Colombia antes que su ruptura, es lo que ha legitimado la asunción de una política antidrogas fuertemente represiva por parte del Estado y sobre todo de la Fuerza Pública colombiana.

El Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina de 2001

En diciembre de 1998, el gobierno del Presidente Pastrana lanza en Puerto Wilches la primera versión del Plan Colombia, “como una política de inversiones para el desarrollo social, la desactivación de la violencia y la construcción de la paz”[5]. Se aclara que el tratamiento de los cultivos será diferencial según el origen, la extensión y propósitos de los mismos, y por lo tanto los planes de inversión social se dirigen sobre todo a los pequeños cultivadores. En Octubre 22 de 1998, en la presentación del Plan Colombia el Presidente Pastrana señala que “muchos estudios muestran la coincidencia de mapas de narcocultivo y guerrilla y de allí surge la presunción del inextinguible compromiso de la guerrilla con el narcotráfico, lo cual no está demostrado. Puede afirmarse que dicha coincidencia obedece a la inaccesibilidad de las zonas, a la coexistencia de una forma de autoridad subversiva que convive con la narcoproducción sin ser un cartel y a la corrupción pública y privada que favorece esa coincidencia[6]”. Pastrana insistió desde su posesión en que no se debía calificar a las Farc de narco-guerrilla y aún más señaló en este mismo discurso que coincidía con la insurgencia en la necesidad de construir una agenda compartida de apoyo internacional al proceso de paz.  Es así como en enero de 1999, y a partir de estas consideraciones  se  inician las negociaciones de paz con las FARC.

Sin embargo, y en respuesta a la política antidrogas estadounidense mencionada, en el segundo semestre de 1999 se reformuló en Washington, con la anuencia del gobierno de Pastrana, el Plan Colombia inicial propuesto en Diciembre de 1998 y se definió centrado ya no en la promoción del desarrollo de capital social y humano a través de  proyectos productivos, de infraestructura y de sostenibilidad ambiental, sino en el rompimiento por la vía militar de la alianza establecida entre narcotraficantes y subversivos para desestabilizar el Estado y atentar contra la seguridad continental, de forma que los proyectos de inversión social pasan a segundo plano, por cuanto es condición para que estos se realicen fortalecer el Estado y las instituciones gubernamentales, es decir, la lucha contra la insurgencia[7]   Se define entonces la Misión Central del Plan Colombia como la de “asegurar el orden, la estabilidad y el cumplimiento de la ley; garantizar la soberanía nacional sobre el territorio; proteger al Estado y a la población civil de las amenazas provenientes de los grupos alzados en armas y de las organizaciones criminales; romper los lazos existentes entre estos grupos y la industria de la droga que los apoya[8].” De esta manera, no se tienen en cuenta  las causas económicas, sociales y políticas de la expansión de los cultivos de uso ilícito y se enfatiza la vinculación de los grupos armados a los dineros del narcotráfico, como causa última del conflicto armado. Consecuentemente Estados Unidos y el gobierno de Pastrana definen el Plan Colombia como un Plan para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado. El Plan se concibió a seis años, con un costo estimado por el gobierno colombiano de US $7.500 millones, de los cuales Colombia aportaría US$4.000 millones y U.S $3.500 millones serían recursos internacionales, incluidos los dineros aportados por  Estados Unidos[9].

Bajo la presidencia de Clinton, el Congreso de Estados Unidos aprueba en Julio de 2000, un presupuesto por valor de US$1.319 millones para la lucha del narcotráfico en Suramérica, Centroamérica y el Caribe. De esta suma le correspondió a Colombia US$860 millones. Este paquete de ayuda  (US Aid Package), corresponde a los años fiscales 2000-2001, y se suma a la ayuda programada para este mismo período de US$330 millones. Colombia se convierte en el tercer país receptor de ayuda por parte de Estados Unidos, después de Israel y Egipto.  Así, la ayuda antinarcóticos a Colombia se dobla comparada con la de 1999[10] y ha estado sustancialmente destinada a incrementar la capacidad militar del Estado frente al movimiento insurgente y el narcotráfico como se observa en el siguiente cuadro: 

Recursos Estados Unidos ayuda para Colombia (US Aid Package)

(millones de dólares)

Fuente: Datos tomados del Ministerio de Defensa Nacional en el primer informe de evaluación del Plan Colombia. Contraloría General de la República, agosto 2001.

Es importante resaltar que para el fortalecimiento militar (60%) y policial (14%), se destina en total un 74% de esta ayuda, mientras que para inversión social sólo se destina un 26%.

En este mismo sentido se define la Iniciativa Regional Andina (IRA) lanzada el 16 de Mayo de 2001 por del gobierno de Bush (2001-al presente), como complemento al Plan Colombia, en la cual se propone la cooperación regional contra el tráfico de drogas, por cuanto “los países andinos continúan produciendo virtualmente toda la cocaína del mundo, y una creciente cantidad de heroína, lo que representa una amenaza directa a nuestra salud pública y nuestra seguridad nacional[11]” Se insiste en el documento en que los países de la región andina (Perú, Ecuador, Bolivia, Venezuela y Colombia) comparten ciertas características, tales como instituciones democráticas débiles, corrupción e inestabilidad política, lo cual contribuye a la consolidación del narcotráfico, el cual a su vez, distorsiona la economía y desalienta las inversiones legales. Se señala además que a los países vecinos de Colombia les preocupa la posibilidad de un “derrame” (spillover) del conflicto hacia las fronteras como resultado de la presión aplicada por el gobierno colombiano en el sur de Colombia. Se pretende con la Iniciativa Andina detener este “derrame” y en menor medida sostener el éxito del Plan Colombia[12]. En pocas palabras, Colombia se concibe así como una amenaza para la seguridad regional, además de ser “la principal amenaza externa en materia de drogas para Estados Unidos” tal como lo manifestó el zar antidrogas, Barry McCaffrey[13]. En conclusión,  la lucha antidrogas se legitima como condición sine qua non para lograr  la estabilidad de la democracia, de las instituciones y el logro de la gobernabilidad.

En el marco de esta Iniciativa Regional Andina, el presidente Bush tramitó un aporte para Colombia por US$731 millones de dolares que el Congreso redujo a US$520millones en el 2001[14]. En julio de 2002, se aprueban U.S $440 millones para Colombia de un total de US$637 millones de recursos para la Iniciativa Andina[15]. En noviembre de 2003 la Comisión de Apropiaciones de la Cámara aprobó US$574,6 millones para Colombia, de un total de US$731millones para otros países de la región andina. De estos US$424,6 millones son destinados a los programas de fumigación, entrenamiento y dotación de brigadas móviles y otros programas antinarcóticos y antiterroristas. Los US$150 millones restantes van para programas de desarrollo alternativo, social, fortalecimiento de la justicia y atención de los desplazados [16]Se continúa así con la tendencia de dedicar un 65% a  la lucha antinarcóticos frente a un 35% para inversión económica, social y política.

Financiación del Plan Colombia

En Agosto de 2001 la Contraloría reporta que: el 15% del Plan Colombia se financia con recursos internos; del total del Plan Colombia, el 58% corresponde a endeudamiento de la Nación y la ayuda de los Estados Unidos representa el 41.9%, de la cual en un 75% se destina directamente contra el narcotráfico. Esta ayuda de Estados Unidos se ejecuta directamente por agencias norteamericanas[17]. Hasta agosto 31 de 2001, el recurso total para la ejecución del Plan Colombia era de US $2.051 millones y para junio 30 de 2002 se pasa a US$2.457 millones. La diferencia de US$360 millones se debe al crédito del BID por US$63 millones, para la construcción de infraestructura social y gestión comunitaria; el aumento de la deuda interna de bonos de paz, en US$135 millones; y la cooperación internacional de otros países, especialmente los europeos, por US$106 millones[18] (Ver cuadro)

Financiación del Plan Colombia  2001 -  julio 2003

(en millones de dólares)

Fuente: Primer  y tercer informe de evaluación Plan Colombia, Contraloría General de la República, agosto del 2001 y julio de 2002.

Para marzo de 2003,  a los $US 106 de cooperación internacional se le adicionan US $167 millones por parte de países diferentes a Estados Unidos para un total de US $273  millones destinados para programas sociales y de derechos humanos, cifra que considera la Contraloría en su informe de junio de 2003, como “la realidad de las ofertas de los aportes internacionales al Plan Colombia. En junio de 2003 se había ejecutado el 61%, correspondiente a US$107,2 millones[19]. A junio de 2003, la financiación del Plan Colombia aumentó en $US 198 con respecto a julio de 2002, para un total de US $2,655 millones, considerando un aumento n deuda pública de  US$31 millones más la mencionada ayuda internacional de US $167[20].

En Agosto de 2001, la Contraloría[21] señala  que sólo se había  alcanzado un 27% de lo previsto para cubrir la totalidad del Plan, lo cual sugería que alcanzar la meta de US$7.500 iba a ser difícil de lograr, además de enfatizar el endeudamiento interno y externo que se estaba generando de un 58%, lo cual empeoraba la crítica situación de la deuda pública nacional, situación que continúa tal como se confirma para julio de 2002 (Ver cuadro), cuando el porcentaje de la deuda nacional ha aumentado a 61% y cuando  la cobertura del Plan Colombia había llegado al 33% del total proyectado en sus inicios.

Porcentajes financiación

Plan Colombia

Fuente: Elaborado a partir del tercer informe de evaluación Plan Colombia, Contraloría General de la República, julio de 2002.

Por su parte, la División Nacional de Planeación, en el balance que hace del Plan Colombia en septiembre de 2003 informa que  “a diciembre de 2002 se comprometieron US$5,610 millones, lo que representa un 75% del total programado al iniciar el Plan. De estos recursos US$3,981millones corresponden al esfuerzo fiscal colombiano (71%) y los restantes US$I,628 (29%) a cooperación no reembolsable de la comunidad internacional[22],” lo cual refleja una continuación del patrón de endeudamiento mencionado. De esta cooperación internacional, el 88% proviene de Estados Unidos (US$1,464 millones) y de otros países se materializaron aportes por US$128.6 millones en cooperación no reembolsable, 2,3% del valor total comprometido[23]. La ayuda de otros países se destina a desarrollo social y promoción de la defensa de los derechos humanos.

Se destaca el que del total de estos recursos de cooperación internacional US$ 1,235 millones fueron aportados por los Estados Unidos para la lucha contra el narcotráfico y el resto (US$393) fueron aportados tanto por Estados Unidos como por el resto del mundo para fortalecimiento institucional y desarrollo social. Se continúa entonces con el mismo parámetro de priorización de la lucha antinarcóticos con los dineros aportados por Estados Unidos. Además se señala que este componente de iniciativa contra el narcotráfico, que asciende a US$ 2,370 millones  se ha comprometido en un 100%, mientras que en el componente de recuperación económica, financiado en su mayoría con recursos del Gobierno nacional, sólo se alcanzaron compromisos del 45% (US $541 millones), lo cual se cumple también para el componente de Fortalecimiento institucional y desarrollo social, tal como se observa en la gráfica siguiente[24]:

Reporta la División Nacional de Planeación que con el Plan Colombia, la Fuerza Pública incrementó su capacidad helicoportada en 77% y el número de aviones en 16%. Además aumentó en 320% la capacidad aeromóvil del Ejército y en 57% la de la Policía. Sin embargo, se señala que la capacitación de las tripulaciones para la operación y mantenimiento de las aeronaves ha sido insuficiente, lo mismo que el entrenamiento de pilotos[25]. Por su parte, la Contraloría General del Congreso de Estados Unidos (GAO)  señala que el gobierno colombiano carece del dinero y del personal calificado para cumplir con el objetivo de asumir en el 2006 las responsabilidades de conducir y mantener los helicópteros donados por Estados Unidos. Calcula la oficina en US$230 millones anuales de inversión para mantener la financiación de los programas de fumigación aérea, sin incluir costos adicionales tales como los programas de interdicción y de desarrollo alternativo, la reforma al sector judicial y la atención al desplazamiento interno de personas[26].  Esta dependencia de la ayuda de Estados Unidos no ha permitido “colombianizar” el manejo y mantenimiento de esta tecnología recibida lo cual se traduce necesariamente en una perdida de soberanía.

Componentes del Plan Colombia

Cuatro son los componentes centrales del Plan Colombia:

1)Solución Política Negociada al conflicto

2)Recuperación económica y social

3)Iniciativa contra el Narcotráfico

4) Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social

De estos cuatro componentes en este capítulo nos referiremos a los tres últimos, por cuanto la negociación del conflicto no representó sino el 1% si no menos, de los dineros asignados por Estados Unidos al Plan Colombia, consecuente con su política central en la lucha antidrogas: fortalecer la Fuerza Pública, de manera que la Contraloría General de la República inicia el balance de este primer componente, señalando que “el total del pie de fuerza se ha incrementado en un 43% en el período 1998-2000”[27].   Como se ha señalado, los recursos provenientes de Estados Unidos que son la mayoría del total proyectado para cubrir el Plan Colombia se han orientado a financiar el tercer componente, definido como la Iniciativa contra el Narcotráfico, con una participación mínima en el componente de Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social[28]. Esto obedece al cambio de orientación que se le dio al Plan “al enfatizar la erradicación de cultivos ilícitos, especialmente forzosa, por tres razones: el vínculo existente entre la guerrilla y el narcotráfico, su fortalecimiento, y el lento desarrollo de las conversaciones de paz[29]”. Implícitamente, Estados Unidos privilegia una salida militarista al conflicto colombiano antes que una salida negociada.

Por su parte y como se analizó en el anterior acápite, los dineros apropiados por el gobierno colombiano para el Plan Colombia, se han invertido en los programas de Recuperación Económica y Social, Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social, y en menor medida al apoyo a la Iniciativa contra el Narcotráfico. Para Febrero de 2003, el gobierno colombiano estimaba haber gastado US$426.5 millones en desarrollo social e institucional[30]

La Iniciativa contra el Narcotráfico

Este componente que para Agosto  de 2001 contaba con US $642 millones  del total de US $860 aportado por Estados Unidos al Plan Colombia, busca erradicar la producción de coca y el comercio de la cocaína. Su estrategia central es la erradicación forzosa de los cultivos ilícitos mediante la fumigación aérea con glifosato y en menor medida en forma manual, por cuanto se propone que la fumigación sea superior a la siembra como meta para controlar y disminuir la producción, tal como se evidencia en la siguiente gráfica:

Fuente: 1994-1999, Auditoria Ambiental de la DNE, 2000-2001, Policía  Antinarcóticos y Fuerzas Militares.

Cabe señalar que en la Región Andina, sólo Colombia ha implementado la política de fumigación aérea, mientras que Perú y Bolivia han mantenido la erradicación forzosa manual.  Una estrategia complementaria es la interdicción terrestre marítima, fluvial y aérea, en la que participa la Fuerza Pública en la incautación de agroquímicos, precursores e insumos necesarios para la producción y procesamiento de la base de coca y la cocaína.

Atacar la producción de coca ha sido una estrategia central de la política antidrogas de Estados Unidos hacia Colombia, enmarcada en la política militarista y criminalizante dominante, que sostiene que con esta medida se está atacando la fuente de financiación de los grupos armados ilegales (guerrilla y paramilitares), ahora llamados narcoterroristas, tal como lo explicita Rand Beers, el subsecretario de EU para el narcotráfico:

debido a que las Farc, el Eln y otros grupos se han metido en el negocio del narcotráfico y están sacando muy buen provecho de él y a que todos los grupos están utilizando estos fondos, los gobiernos de Colombia y de EU no discriminan entre lo que es narcotráfico y lo que es insurgencia. Son la misma cosa. Un criminal es un criminal, no importa si es  hombre o mujer, si es guerrillero o si es un hombre de negocios [31]

A esto se suma que en Colombia la ley 30 de 1986 o Ley de Estupefacientes tipifica como delito el cultivo de plantaciones de marihuana o de cualquier otra planta de las que pueda producirse cocaína, morfina, heróina u otra droga que produzca dependencia, o más de un kilogramo de semillas de dichas plantas (artículo 32), norma que se conserva en el Codigo Penal.  Por consiguiente los pequeños cultivadores de coca y amapola son también criminalizados, sin considerar las causas estructurales de tipo económicas, sociales y políticas que los han llevado a vivir de los cultivos ilegales.  Vale la pena señalar entre estas causas, en primer lugar, la tenencia de la tierra que esta altamente concentrada en nuestro país, fenómeno que se ha venido intensificando como resultado de la llamada “contrareforma agraria” o compra de tierras para lavado de dinero por parte de los narcotraficantes. “En 1995 se presentaron compras de fincas por narcotraficantes en 400 municipios, que representa el 39% de los municipios del país (…) Las tierras productivas en poder de los narcotraficantes superan los 6 millones de hectáreas[32]” Además debe tenerse en cuenta la concentración de tierras por parte de los paramilitares, quienes al desalojar a los campesinos toman posesión de sus tierras En segundo lugar, a la crisis del campo producto de la apertura económica iniciada en el gobierno de César Gaviria la cual se tradujo en bajos rendimientos de los cultivos tradicionales, una reducción del ingreso y del empleo, así como poco acceso de los campesinos al crédito. A esto se suma la baja en los precios internacionales

De esta manera, el éxito de la iniciativa contra el narcotráfico se mide por número de hectáreas erradicadas, en vez de medir el mejoramiento del nivel de vida y las condiciones sociales y económicas de los pequeños productores.