DESAFÍOS DEL DESARROLLO TERRITORIAL, LA GLOBALIZACIÓN Y LA PAZ


Martha Alicia Duque García*

 

En Colombia se intensifica un proceso de descentralización a partir del la Constitución de 1991. Se otorga cierto grado de autonomía a los entes territoriales locales, con avances restringidos en la asignación parcial de competencias y recursos, en especial a los municipios. Se amplía la cobertura de servicios y equipamento básico de infraestructura física y social, en salud, educación y agua potable. Se institucionalizan las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agrícola, UMATA, como servicio público para los pequeños productores. En forma incipiente se adoptan metodologías homogéneas para la formulación de proyectos para el Banco Nacional de Proyectos de Inversión Pública, BPIN, y fichas de control y seguimiento. Con la elección popular de alcaldes[1] surgen movimientos nuevos, en pequeña escala, con miras a la renovación política.

Sin embargo, en las regiones, en los municipios y en el escenario rural, se manifiestan con mayor crudeza los problemas estructurales de la sociedad colombiana, agudizados con la aplicación del modelo neoliberal. Además, entra en crisis y agotamiento este proceso de descentralización, como consecuencia de factores estructurales asociados con las finanzas, la planeación y gestión, la institucionalidad y la participación democrática. En su conjunto, estos factores facilitan la expansión del conflicto armado a lo largo del territorio nacional.

LAS FINANZAS TERRITORIALES

Dinámica de las transferencias nacionales: Irracional utilización de los recursos

Las transferencias de la nación a los entes territoriales (Ingresos Corrientes de la Nación ICN, situado fiscal y regalías), contemplados en la Constitución Nacional en los Artículos 356 y 357, si bien se han incrementado, para su asignación no han operado adecuadamente los criterios de eficiencia fiscal, administrativa, de calidad y desempeño. Los recursos transferidos, en muchos casos, no han consultado las necesidades reales locales, presentándose inequidad en diversos ámbitos.

Los estudios realizados por el Departamento de Planeación Nacional[2], aportan información de sumo interés que, en cierta medida, se recoge a continuación.

-                  Las transferencias efectuadas a los municipios entre 1991 y 1996, tuvieron un incremento importante: pasan del 0.6% al 2% del PIB, y del 5.6% al 15.6% de los ICN.

-                  La asignación forzosa de recursos de la Ley 60 de 1993, que incide en la equidad y la eficiencia no definió principios de heterogeneidad, gradualidad y diversidad; en el situado fiscal la asignación se estableció bajo criterios tales como la sumatoria de variables de educación y salud que son diferentes; para educación se viene proyectando sobre la distribución concentrada de la planta de docentes de 1993 en los departamentos menos pobres y zonas de municipios de mayor tamaño. No existe correspondencia entre los criterios de distribución territorial y los de asignación sectorial forzosa y homogénea.

-                  La prioridad del gasto social, según la Constitución Política, es el bienestar general y la calidad de vida medida en términos de necesidades básicas insatisfechas (NBI) en salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable (Art. 365 y 366). Pero, paradójicamente, dentro de los derechos económicos y sociales, la Constitución consagra el acceso progresivo a la tierra, al crédito, a la comercialización, a la asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos, así como la protección a la producción de alimentos (Art. 64 y 65 CP), asociados al apoyo de la producción, el aumento de los ingresos, que se traduce en mejorar la calidad vida. Sin embargo, no se asignan recursos específicos, ni se determinan criterios para el cumplimiento de estos objetivos.[3]

-                  Las transferencias de la Nación, con la Ley 60 de 1993, se focalizaron sectorialmente hacia educación (30%), salud (25%), agua potable (20%), recreación y cultura (5%), y el 20% para el resto de sectores o actividades, incluido el sector agrario, lo cual es irrisorio si se tiene en cuenta que los municipios deberían jugar un rol vital en el impulso de estrategias productivas y de desarrollo rural para mejorar los ingresos de la población pobre.

-                  Los instrumentos de seguimiento diseñados y adoptados por el DNP, privilegian los indicadores de gastos y físicos, que no permiten medir la eficiencia, calidad y, a su turno, los entes territoriales no le otorgan prioridad. La debilidad en el seguimiento se pone de manifiesto en la poca o inconsistente información reportada por los municipios al DNP para la sistematización de los indicadores físicos, que fluctúa entre 67 y 449 municipios por sectores, que además afecta la representatividad de la información (Cómo va la Descentralización, DNP, 1997, P.63 y subsiguientes, Op.Cit.)

-                  Las regalías directas se han dedicado parcialmente a gastos recurrentes (personal) que, debido al carácter transitorio de dichas regalías, generan desajustes fiscales.

-                  Las transferencias de la Nación hacia los Departamentos se han limitado, fundamentalmente, a los recursos parciales del situado fiscal y de las regalías, en la perspectiva de descentralizar la ejecución de acciones en cabeza de los entes locales, y con miras a que los departamentos asuman las nuevas funciones administrativas de coordinación, complementariedad y de intermediación entre la nación y los municipios (Art. 298 CP).

-                  En las regalías asignadas a través del Fondo Nacional de Regalías, que según lo dispuesto por la Constitución (Art. 361), deberían orientarse a proyectos prioritarios regionales, a la promoción de la minería y preservación del medio ambiente, no se ha evidenciado impacto y ha conllevado a la atomización y dispersión de los recursos, así como también a denuncias e investigaciones sobre corrupción y malos manejos en varios departamentos.

-                  Existencia de paralelismo de transferencias y recursos departamentales y nacionales con los municipales, originando ineficiencia e irracionalidad en la utilización de los recursos.

Los municipios: Estructuras fiscales anacrónicas

Los entes locales, especialmente los más pobres, aun mantienen estructuras fiscales anacrónicas, regresivas e inequitativas, con baja capacidad de captación de rentas y de contratación y ejecución de recursos que se han constituido en factores de la crisis fiscal y la quiebra de numerosos municipios:

-                  El impuesto predial, para 1996, seguía siendo la principal fuente de ingresos tributarios con el 52%, en particular en los municipios con menos 50 mil habitantes (DNP, 1997, Cuadro 24), y le siguen industria y comercio con el 26.7% (explicada en gran medida por tratarse de poblaciones con escaso desarrollo industrial), y otros con el 20.8%. Los ingresos tributarios crecieron a una tasa del 12.5% entre 1995 y 1996, lo cual evidencia avances en el esfuerzo fiscal pero, a la par, se incrementó el número de municipios con caídas reales de los ingresos tributarios: en el mismo periodo, del 25% de municipios se pasó al 39% con descenso de los ingresos tributarios. Este fenómeno se concentra en los municipios con poblaciones inferiores a 20 mil habitantes.

-                  Los municipios tuvieron el 39% de tasa de crecimiento sobre ingresos no tributarios, pero lo preocupante es que, excluyendo el Distrito Capital, se registra decrecimiento del orden del 6.8%, focalizado en los municipios entre 50 y 100 mil habitantes, cuyo descenso representó el 21.3%, entre 1995-96 (DNP, 1997, Cuadro 25, P. 46). Parece ser que en esta situación tienen alta incidencia los sistemas tarifarios y de cobro de los servicios públicos. En general, el 81% de los alcaldes encuestados manifestó requerir asistencia técnica para el recaudo de los recursos tributarios.

-                  En los últimos años, el impuesto predial ha tenido un crecimiento significativo en los municipios con mayor población urbana, asociado a la formación catastral y con mayor categoría de desarrollo. En contraste, los municipios donde la actividad agropecuaria es fundamental, y de acuerdo con la zona, el impuesto predial ha tenido bajo crecimiento. En la Costa Atlántica, por ejemplo, la tasa efectiva del impuesto predial es menor, el nivel de recaudo es más bajo, es baja la participación en los ingresos corrientes del municipio, y los niveles de evasión son mayores. En los gobiernos locales de estas zonas, priman los intereses de los terratenientes. En estas circunstancias se dan las condiciones para que los municipios con alta ruralidad (según zona y tamaño), haya una alta dependencia de las transferencias de la Nación. (Los anteriores resultados hacen parte de la investigación realizada por Bernal Fernando, Zarama Fernando y otros[4]) Los autores concluyen, además, que los municipios han carecido de capacidad política que les permita convertir este impuesto en instrumento para incentivar la productividad de la tierra, alterar su costo de mantenimiento, facilitar la movilidad, la transparencia del mercado y evitar su uso especulativo.

-                  Existe inequidad en el impuesto predial, originada por las brechas entre el avalúo catastral y el valor comercial, cuya diferencia es mayor entre más grande sea el productor. Así los grandes propietarios son los más favorecidos con los desfases en los avalúos, tanto si se toma en cuenta el tamaño, como si se considera el valor del predio, lo cual es una contradicción con el objetivo redistributivo del predial. Así mismo, los pequeños productores fueron los más afectados con los aumentos del predial. Al efecto, en los años 1995 y 96, los predios rurales a nivel nacional fueron objeto de un incremento del 28% del predial; para los pequeños propietarios, el aumento representó el 128%, mientras que para los grandes propietarios el incremento fue de 68%, es decir, la mitad de los pequeños. En estas circunstancias, no solo se presenta inequidad en la carga tributaria del predial para los pequeños propietarios, sino que para los grandes propietarios, con subutilización de la tierra, se constituye en una barrera para el desarrollo productivo y para recaudar recursos con miras a dinamizar el desarrollo local.

-                  En el contexto nacional, los municipios con población menor a 50 mil habitantes (que corresponden a 161 de una muestra de 763), dependen de los ingresos de la nación en, alrededor, del 60% (ICN, regalías y fondos de Cofinanciación), para 1997. (DNP, Cuadro 28, P.44, 1998). En contraste, los 5 municipios con población mayor a 500 mil habitantes, dependen de sus ingresos propios en 53% (tributarios y no tributarios).

-                  El endeudamiento reviste características alarmantes. Los municipios con población inferior a 100 mil habitantes (37 municipios) concentran el 74.9% de la deuda total, en una muestra de 501 municipios. Es aun más preocupante la pignoración de recursos provenientes de los ICN, explicada porque, el mismo banco al cual se giran los recursos, descuenta directamente las cuotas del servicio de la deuda sobre los recursos ICN (DNP, cuadro 40, P.60, 1997). Así mismo, el 49% de los municipios encuestados, tenían pignorada su participación de los ICN. Lo que llama la atención, es que los entes territoriales estén desconociendo las normas en el sentido de que los recursos del ICN deben ser manejados en cuentas bancarias independientes y para los fines previstos en la Ley 60 de 1993.

Los Departamentos: crisis fiscal y endeudamiento

La estructura anacrónica fiscal de los departamentos, se puso en evidencia con la disminución de las transferencias de recursos de la nación y pretendieron continuar ejerciendo las funciones anteriores de ejecutores de la política, sobreendeudándose. Los aspectos más relevantes de esta situación pueden esbozarse así:

-                  Los impuestos más significativos que han sido los de consumo, se han visto afectados por la ineficiencia en la administración y recaudación, agudizados con el incremento del contrabando.

-                  Las loterías y apuestas permanentes también se han visto afectadas por la ineficiencia administrativa, y envueltas en denuncias de malos manejos y corrupción en varios departamentos. Asombrosamente, el 45% presentó déficit corriente y altos costos de operación comercial para llegar al mercado nacional, ya que el 60% de sus ventas se utiliza para cubrir este costo, según el DNP. Apenas aportaron el 5% al sector salud.

-                  Las licoreras, que pueden ser una fuente importante de ingresos, se han afectado por deficiencias administrativas, competencia desleal por la importación de licores en el marco de la apertura, contrabando y, en algunos departamentos, por malos manejos y corrupción.

-                  La profunda crisis fiscal de los departamentos y el crecimiento exorbitante del endeudamiento, se puso en evidencia con el informe presentado por el Contador General de la Nación para 1999[5]. Los pasivos de los 32 departamentos se incrementaron en 36% entre 1998 y 1999, pasando de $3.8 billones a $5.2 billones. Las mayores pérdidas las tuvieron los departamentos del Valle, Antioquia y Caldas. De los 32 departamentos, 19 presentaron resultados deficitarios. La situación más crítica se encuentra en 6 de ellos, los cuales entraron en situación de inviabilidad (Chocó, Caldas, Putumayo, Norte de Santander, Guajira y Amazonas). De 32 departamentos y sus capitales, el patrimonio creció en un 27%; pero el 81% de esta cifra corresponde a las capitales y, la restante, a 19 departamentos.

-                  La falta de conformación de fondos de reserva pensionales por parte de los entes territoriales subnacionales, es un asunto crítico que no solo agrava la crisis financiera, sino que constituye una violación al derecho humanitario con sectores de población en circunstancias de indefensión y vergonzoso para una sociedad, como está sucediendo con ancianos en el Chocó, que están falleciendo por el no pago de sus mesadas pensionales.

PLANEACIÓN, GESTIÓN Y SEGUIMIENTO TERRITORIAL

Los entes territoriales subnacionales presentan debilidades en los procesos de planeación, en la formulación de estrategias productivas, en la articulación con los planes y políticas nacionales, macroeconómicas y de comercio internacional, y frente a la apertura económica. Procesos acompañados de descoordinación y dispersión de los entes nacionales. Las causas son múltiples:

-         Descincronización del proceso de formulación y aprobación de los planes de desarrollo nacionales y de los entes subnacionales, implicando que el sistema nacional, en la práctica sea virtual y asistémico. Los alcaldes y gobernadores, deben presentar las propuestas de planes de desarrollo trienales a los tres meses de iniciar el periodo, a los Consejos territoriales de planeación, armonizados con el Plan Nacional de Desarrollo, en proceso avanzado de ejecución, el cual es sustituido al año siguiente, con el inicio del nuevo periodo presidencial, quedando de esta forma para cada periodo de los entes subnacionales, superpuestos dos planes de desarrollo. De igual forma existe descincronización y desarticulación con los planes de ordenamiento territorial.

-         Las propuestas de planes de gobierno, inscritas por los candidatos, no tienen carácter programático y se limitan a contemplar generalidades, sin soportes mínimos de inversión, ni metas globales y su cumplimiento es discrecional, aún más cambian sustancialmente en especial los nacionales ante las exigencias de los organismos internacionales de aplicación de las políticas neoliberales de ajuste estructural. La planeación y descentralización ha sido de corte municipalista y sectorial y ha conducido a la dispersión y atomización de recursos y proyectos descontextualizados regionalmente derivado de la no expedición de la ley de ordenamiento territorial, tendiente a crear las provincias y de que la Ley 152/94 sobre planeación, no contempla planes de desarrollo provincial y regional, ni criterios para avanzar en esta dirección. Algunos de estos aspectos se observan en los estudios del DNP, cómo va la descentralización 1997 y 1998. 

-         “La gestión entendida por los alcaldes, como un proceso para conseguir recursos para la ejecución de proyectos a corto plazo, no es un proceso integral de planeación, ejecución y evaluación. De hecho se verifica un divorcio entre el plan de desarrollo y el presupuesto de ingresos y gastos, así como una incipiente evaluación de resultados”. (DNP. 1998. P.78.). El proceso es más una descentralización de gastos.

-         El concepto de planeación, los alcaldes lo entienden y ejercen como la sumatoria de acciones aisladas, que les permite ejecutar proyectos, expedir licencias y realizar interventorías de proyectos. (DNP. 1997. P 148)

-         Los alcaldes en especial de municipios pobres y con alta dependencia de las transferencias de la nación, perciben su gestión más como administradores de una inversión forzosa y sectorial de la nación, que de dinamizar procesos de planeación y desarrollo. “En general la gestión para los alcaldes no se ejerce en función del desarrollo local, sino que se circunscribe a  la administración de servicios de acuerdo a las reglas y parámetros nacionales, para lo cual deben manejar unos recursos que se transfieren automáticamente y conseguir otros complementarios” ( DNP. 1997. P. 171.). Además, se agrega, que prevalece la ejecución del proyecto a corto plazo y de tipo físico, para mostrar resultados, explicados en gran medida para dar respuesta a los compromisos electorales y asegurar futuras reelecciones.

-         Desmonte progresivo de estrategias productivas, económicas y de desarrollo rural por parte de las entidades nacionales y dependencias departamentales que han sido suplidos marginalmente por los municipios con miras a generar ingresos y empleo dentro de los planes de desarrollo, debido a la predominancia de los programas de corte social sectorial en función de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), de la inversión forzosa de los recursos de la nación y a la escasa prioridad otorgada por los gobiernos locales, a las estrategias económicas y al sector rural, reflejada en los irrisorios recursos asignados ya mencionados, por parte de la nación y los entes locales.

-         Los problemas estructurales de la economía y la aplicación indiscriminada del modelo neoliberal, adicionados a la escasa prioridad de los entes locales a las estrategias económicas, ya aludidos, tienen su expresión en el escenario local. En los estudios realizados por el DNP se evidencia esta situación; para el periodo 1994- 1997, los problemas más graves afrontados por los alcaldes fueron en orden de importancia: De tipo económico (42%), orden público (19%), sociales (9%), infraestructura y equipamento (8%) y ambientales (5%). El problema económico que identificaron como el más grave, asociado al desempleo, la pobreza, la falta de créditos blandos y de estrategias productivas, dificultades en la comercialización, carencia de asistencia  técnica apropiada, y de tierras productivas y de competencia de productos importados. En segundo lugar, identifican los alcaldes como problema grave el orden público, ligado según importancia, con la delincuencia común, el abigeato, grupos al margen de la ley, violencia, secuestro y narcotráfico. (DNP. 1998. P. 162 a 167). De esta radiografía, que perciben los alcaldes,  habría que registrar con gran preocupación, que frente a la crisis del desempleo, sectores de la población optan como alternativa laboral la delincuencia común, el abigeato y el secuestro, al encontrar un ambiente de libertad, gracias a los altos niveles de impunidad reinantes en el país y a la pérdida de legitimidad del Estado. Asimismo, se registra, el impacto de los problemas económicos sobre la población, de las políticas de competencia nacional (crédito, tierra, comercial, importaciones), que en otros términos se traduce en aislamiento de los entes locales de las políticas nacionales y neoliberales, pero reciben todo el impacto negativo sobre la población.

-         Las metodologías de evaluación y seguimiento, promovidas por el DNP, además de privilegiar la ejecución física y financiera de los proyectos, no posibilitan evaluar el impacto socioeconómico de la inversión, en términos de calidad, ni a estimular competencia la eficiencia fiscal. Al respecto en el estudio sobre la pobreza en Colombia, coordinado por Ernesto May, el Banco Mundial, sobre el tema de la descentralización y la pobreza, se manifiestan dudas, acerca de la eficacia y eficiencia del gasto y de la gestión de los municipios para enfrentar el problema de la pobreza. (Gómez y Duque 1998, Op Cit.).

-         Baja capacidad de ejecución y de gestión, especialmente en los municipios, con creciente aumento de recursos de la nación; el 23% de los municipios ejecutó menos del 80% de los recursos presupuestados, de los ICN para 1996. ( DNP. 1997. P 24). Las razones de la baja ejecución, obedecen, a demoras en los procesos de contratación, deficiente programación del PAC (plan anual de caja), retraso de entrega de recursos por parte de los bancos, sobrecostos de los proyectos de inversión por desfases en la programación, alta rotación de funcionarios locales por las interferencias politiqueras. La ejecución de los proyectos progresivamente se ha visto afectada por la expansión  de la violencia y la expulsión masiva de la población, originada por la misma.

-         Altos costos de transacción de los proyectos, debido a las razones antes señaladas, agregado  a los fenómenos de corrupción, politiquería y exigencia  de cuotas de diversa índole, por parte de paramilitares, caciques, guerrilla, por lo cual numerosos alcaldes, se han visto involucrados  en procesos judiciales, afectándose adicionalmente la calidad de los proyectos.

-         Debilidad de los Consejos territoriales de planeación, como instancias de participación de diversos sectores de la sociedad civil; en pocos entes territoriales operan, en otros se encuentran inactivos, o no se han constituido.  Se reactivan, cuando se formulan nuevos planes.[6] Este aspecto también se corrobora en los estudios aludidos del DNP “se comprobó que estos en la mayoría de los casos, solo cumplieron un papel formal, en la elaboración y ajuste del plan de desarrollo y que por desconocimiento de sus funciones terminaron por disolverse. De 59 casos observados, solo en el 18.6% de los municipios, los consejos de planeación han seguido reuniéndose”. ( DNP. 1997. P. 165).

ENTORNO INSTITUCIONAL TERRITORIAL Y NACIONAL

-         Los departamentos han mantenido estructuras institucionales y de gestión anacrónicas, duales donde subsisten las nuevas funciones consagradas en la Constitución Política, con las anteriores relacionadas con la ejecución de programas y políticas, que les impiden cumplir con su papel de articulador, coordinador, y promotor; su accionar se ha orientado a prestar asesoría y a la consecución de recursos, para ejercer acciones que resultan de tipo local, presentándose colisión de competencias y en ocasiones condicionadas a apoyos políticos, agregado a su baja capacidad técnica.

-         La estructura institucional se ha organizado en forma espontánea, con tendencias en los municipios medianos a reproducir los esquemas centralistas departamentales y/o nacionales, sobredimensionados, con altos costos de funcionamiento y creación de diversas secretarías y, en los pequeños municipios subdimensionados, incidiendo en su capacidad de gestión y ejecución, frente al creciente aumento de transferencias de la nación.

-                  El gobierno nacional  tiene diversos discursos de la descentralización. Cada sector cuenta con una institucionalidad que en general no consulta las dinámicas locales. (DNP: 1997). Las entidades nacionales, confluyen  en forma dispersa y atomizada hacia los entes locales.

-                  Descoordinación intra y extrainstitucional, en el plano nacional. El DNP, en una Unidad de Desarrollo territorial los temas concernientes a la descentralización (Transferencias, finanzas y seguimiento, gestión institucional), desarticuladas al desarrollo económico social  y rural, quienes además mantienen un enfoque centralista de las políticas en especial,  en el ámbito rural y de la política comercial. La descoordinación también se presenta entre el DNP y los Ministerios que continúan manteniendo un enfoque centralista.

-         Igualmente, el gobierno nacional continúa preservando instancias agropecuarias de coordinación departamental, (CONSEA, CORSAS, CONSA), que no se han adecuado a los nuevos roles y actores, en el marco de la descentralización y de las exigencias de la globalización.

EL ENTORNO POLÍTICO LOCAL, LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA

La elección popular de alcaldes y los nuevos mecanismos de participación democrática directa, de la sociedad civil, han significado un avance desde el punto de vista constitucional (Art. 103): (Plebiscito, Referendo, Consulta popular, Cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato), así como la contribución a la promoción organización y capacitación a organizaciones de la sociedad civil que se constituyan en mecanismos democráticos, de representación, concertación; sin embargo, prácticamente no han operado o no se han puesto en funcionamiento, con excepción de la elección de alcaldes y gobernadores. Según la evaluación del DNP- 1997, cuadro 17, P. 207, entre 1995 y 1997, solo se han realizado 32 eventos de los nuevos mecanismos de participación democrática, distribuidos así: 5 revocatorias de mandato, 7 consultas populares y 20 referendos para conformar nuevos municipios. Con la elección popular de alcaldes se ha iniciado un proceso aunque lento de surgimiento de nuevos movimientos, entre ellos los de corte cívico, con miras a la renovación política.

Los gobiernos locales han perdido gobernabilidad y legitimidad, por diversos factores:

-          La existencia en Colombia de una larga cultura de adhesión pasiva de la cual no puede surgir lo publico (46.5% de abstención en la elección de alcaldes. DNP. 1997. P. 188). “Se debe desprivatizar lo público. Mientras en Colombia no se tenga una cultura de participación activa, los avivatos se siguen tomando lo público para beneficio personal.  ...Si creemos que lo público es tierra de nadie, lo privatiza cualquiera, de cualquier forma”[7].

-          El  aumento creciente de recursos de los entes locales, provenientes de las transferencias de la nación y de los recursos propios, en el marco de la descentralización, para asumir las competencias y responsabilidades y la institucionalización  de la contratación de proyectos, en diversos municipios crearon condiciones para  que el clientelismo se fortaleciera y asumiera nuevas formas,  de acceso y captura  política  de rentas del Estado, por la vía del reparto burocrático y por la adjudicación de contratos, democratizándose la corrupción y haciendo carrera el proverbio del CVY “cómo voy yo”, referido a los porcentajes que se negocian, con el político local, regional, o contratista. Con la intensificación de la presencia de organizaciones armadas (Guerrilla y paramilitares), se han extendido las presiones sobre alcaldes para entregar cuotas o porcentajes del monto de los contratos. También se presentan violaciones a las normas de la Ley 80 de 1993 o Estatuto de Contratación Pública, debido a desconocimiento de tales normas, por parte de los alcaldes. Alrededor del 50% de los alcaldes, se ha visto involucrado en investigaciones por parte de los organismos de control, relacionadas principalmente con irregularidades en la contratación, según información ampliamente difundida por los medios de comunicación. En este contexto Lee Thoumy[8] señala: “La experiencia histórica asociaba la riqueza con la violación de las leyes económicas para capturar activos, mientras que en el pasado, solo una elite, podía captar recursos, se presentó una libertad para todos, en la medida que los cambios sociales y el desarrollo, democratizaban la búsqueda de activos”. Asimismo se agrega en lo concerniente al narcotráfico “El clientelismo, hizo que la política local se volviera vulnerable a la penetración de las drogas ilícitas”.

-          En los Concejos Municipales, continúan prevaleciendo los intereses individuales  privados y clientelistas, sobre el interés colectivo. En el documento del DNP, 1997, ya citado, se presentan varias evidencias sobre esta materia. “De acuerdo con lo observado en varios municipios y con lo manifestado por los Concejales, muchos Concejos Municipales han registrado cambios muy leves en su gestión a favor del interés colectivo a partir de la descentralización” P. 165... “En la generalidad de los municipios, se observó que los partidos políticos no ejercen funciones de seguimiento y evaluación de la gestión. Su papel se concentra en canalizar determinado tipo de apoyo, según sea la filiación política del Alcalde de turno” P. 166. “De acuerdo con las comunidades las relaciones de éstas con los partidos  políticos no se fundamentan en propuestas programáticas, sino en prebendas, como por ejemplo, la posibilidad de acceder a un empleo o contar con una vivienda, o algún servicio básico. P. 166”.

-          Con la expansión y posesión territorial progresiva de los grupos armados (Guerrilla, paramilitares) en los municipios, se han presentado dinámicas de desaparición de la gobernabilidad de los alcaldes, incluida la eliminación física, o disputa por acceder al poder local, fenómeno que ha revestido características dramáticas y de explosión de la violencia en épocas electorales, cuyo costo en vidas lo esta aportando la sociedad civil.

-          Debilidad y proliferación de instancias de participación de la sociedad civil desarticuladas entre si y de las existentes, promovidas por diversas agencias del gobierno nacional, que conducen a la atomización y dispersión de la participación de la comunidad, colocándose como barreras para la gobernabilidad democrática y de control ciudadano político y social sobre la inversión pública.

-          Las Juntas de Acción Comunal, siguen siendo la principal instancia junto con las veedurías ciudadanas, pero representan apenas el 45% del total de municipios, le siguen los Comités de Participación comunitaria, Junta Municipal de Educación y llama la atención que el Consejo Territorial de Planeación es poco conocido con el 12% y no aparecen los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, que están previstas como instancias de concertación del Desarrollo Rural. Las Juntas de Acción Comunal han estado asociadas a la contratación de obras por parte de los entes locales y a pesar de los intentos de desligarse del clientelismo local, atadas anteriormente a los auxilios parlamentarios, no logran trascender hacia una visión de desarrollo global y de control colectivo. A pesar de la debilidad  de las organizaciones de la sociedad civil, la expansión del conflicto armado, se ha constituido en el freno o desaparición de ésta instancias.

-          Falta de desarrollo integral del capital social, en lo ético, lo político, como requisito indispensable para la construcción de una cultura de la democracia.

EL MARCO LEGAL, EL DESARROLLO TERRITORIAL Y LA PAZ

Colombia es un País caracterizado por la diversidad regional, como producto de procesos históricos de la ocupación territorial de grupos poblacionales en espacios biofísicos y agrológicos homogéneos, conformándose conglomerados humanos con identidades culturales y étnicas particulares, y donde se expresan relaciones económicas, sociales, políticas medioambientales, específicas. Esta diversidad ha sido recogida por la Constitución Política en las regiones propiamente dichas, las provincias, las entidades territoriales indígenas y afrocolombianas. La heterogeneidad como fundamento del espacio rural colombiano, solo puede ser enfrentada por la vía del desarrollo de planes de acción en el ámbito regional. “Los retos de la diversificación productiva, incluyendo la diversificación intersectorial, más allá de lo agropecuario... se hacen posibles si las decisiones para realizarlas son tomadas en los niveles locales y regionales”[9], ampliando la participación democrática de la sociedad civil y de sus comunidades en las decisiones del desarrollo, sobre la base de incrementar el capital político.

La descentralización política, si bien ha tenido algunos avances, desde el punto de vista de la planeación presenta serias limitaciones por tener un carácter eminentemente municipalista y sectorial, descontextualizado de las regiones y, principalmente, de las provincias donde se expresan las relaciones sociales, políticas, culturales, la heterogeneidad estructural del agro y los ecosistemas, la pobreza, el desempleo, lo que conduce a un uso irracional de los recursos públicos.

Las regiones y municipios no pueden operar al margen de la globalización que reorganiza el funcionamiento de las economías y deslocaliza las culturas, deshaciendo la actividad social de sus contextos. No obstante, la globalización ha devuelto, paradójicamente, su valor al territorio del lugar[10].

Las regiones, departamentos, provincias y entes locales, deben estar articulados a un sistema nacional de planeación, sobre la base de la definición de competencias y recursos en cada uno de sus ámbitos.

El proceso de descentralización y desarrollo territorial se ha visto interferido y frenado por la expedición de un conjunto de leyes fragmentarias y desarticuladas, debido, fundamentalmente, a la pugna de intereses políticos en el Congreso de la República, por cuanto el ordenamiento territorial afecta intereses clientelistas con la definición político administrativa y de circunscripciones electorales. Entre las principales leyes expedidas cabe mencionar:

·                   La Ley 60 de 1993, que terminó de apropiarse la asignación parcial de competencias propias de la Ley Orgánica de Ordenamiento territorial, dejó vacíos e interferencias en las diferentes instancias territoriales, que han originado serios conflictos, paralelismo de la inversión pública y uso irracional de los recursos. La Constitución política establece en su artículo 288 que “La Ley Orgánica de ordenamiento Territorial establecerá la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales”, y señala, además, que serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

·                   La Ley 152 de 1994, sobre planeación, reglamenta la elaboración de planes de desarrollo para la nación, los departamentos y municipios, excluyendo los planes regionales y provinciales, y crea el Sistema Nacional de Planeación, integrado por los consejos, nacional, departamental y municipal. La exclusión de las provincias y regiones, probablemente obedece a que aun no se había expedido la respectiva Ley de Ordenamiento Territorial.

·                   La Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, que se esperaría se ocupara del ordenamiento del territorio y de la definición de competencias (según lo estipulado por la Constitución), se circunscribe a los entes municipales, con miras al ordenamiento físico y uso racional del suelo, con un sesgo urbano debido a que, básicamente, reforma la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 sobre ordenamiento urbano, simplemente incorporando algunos temas ambientales (conservación, protección del medio ambiente y de los recursos naturales y prevención de riesgos naturales a través del Sistema Nacional ambiental de la Ley 99 de 1993 y del Código de los Recursos Naturales). Esta circunstancia descontextualiza los ecosistemas y las regiones naturales  del horizonte provincial. Se presenta dispersión e interferencia de instancias de participación. El Consejo Territorial de Planeación emite concepto y recomendaciones; mientras que el Plan está a consideración de las autoridades ambientales, la administración municipal solicita opiniones de gremios económicos, profesionales y Juntas Administradoras Locales. Se crea el Consejo Consultivo Territorial, para los municipios con población superior a 30 mil habitantes, integrado por funcionarios municipales, representantes de organizaciones gremiales, profesionales, cívicas y comunitarias urbanas, excluyendo la representación rural, y, además, deja como opcional la vinculación de representantes del Consejo territorial de Planeación. A este Consejo se le encarga el seguimiento del Plan y las propuestas de ajustes (Art. 29). Esto significa que a un organismo urbano se le encomienda la función de seguimiento del Plan, y puede conducir al desconocimiento o paralelismo con las funciones de seguimiento del Consejo Territorial de Planeación. A pesar de las limitaciones del Plan de Ordenamiento territorial, representa un avance como ejercicio de ordenamiento local y aporta instrumentos técnicos para la planeación.

El proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial

El Gobierno actual, a través de la Comisión Intersectorial Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, ha elaborado un proyecto preliminar, con miras a reglamentar el Artículo 288 de la Constitución Política, y en el contexto del proceso de paz. De la revisión del proyecto en mención se desprenden, como aspectos centrales, los siguientes:

No define taxativamente las competencias de la nación y, para los entes subnacionales, se esbozan parcialmente, ó no se definen. En el Art. 12, sobre competencias nacionales, las define a manera de ejemplo: “son competencias exclusivas de la nación, entre otras, las normativas...”. Entre las competencias nacionales no se mencionan las asociadas con los Artículos 64 y 65 de la Constitución Política: “El Estado debe promover el acceso progresivo a la tierra, servicios de seguridad social, comercialización de productos, asistencia técnica empresarial”; el Estado debe proteger la producción de alimentos, la promoción de la investigación y la transferencia tecnológica para la producción de alimentos y materias primas. No se asignan competencias en materia de educación y salud, ni como competencias concurrentes (Art. 13 del Proyecto), ni tampoco en materia de ciencia y tecnología, vías nacionales ni vivienda. En las competencias concurrentes, se mencionan, en general, las asociadas al ordenamiento territorial remitiéndolas a las leyes ordinarias.

En el ámbito departamental y municipal se confunden las funciones administrativas con las competencias:

Ámbito Departamental. Contempla genéricamente, la planeación y promoción del desarrollo económico-social, y no se incluyen los planes de ordenamiento territorial como parte armónica e integral de los procesos de planeación. Se asigna como función la asesoría a los municipios en la formulación de los planes y programas de desarrollo económico y social, y la evaluación de resultados, manteniéndose el enfoque municipalista, desarticulado de los planes de ordenamiento territorial, y descontextualizado de las provincias. En materia de prestación de servicios, solo contempla el Plan de Atención Básica en Salud y, en infraestructura, la construcción y mantenimiento de la Red Vial Secundaria. Para educación, recreación, deporte y cultura, se asignan funciones de planificación y evaluación de servicios. Estas competencias no  se ajustarían a la Constitución Política en lo concerniente a la asignación de recursos del situado fiscal para los departamentos (Art. 356), destinados para salud y educación, ni a los principios de gradualidad y de traslado de responsabilidades, sin previa asignación de recursos. Tampoco se ajustaría en lo relativo a las competencias derivadas de las regalías (Art. 361).

No aparecen claras las funciones – Principios - de coordinación y complemetariedad de la acción municipal, pero ante todo, las de intermediación entre la nación y los municipios (Art. 288 C.P.), ni el papel del departamento como dinamizador de la equidad, del desarrollo rural regional, para insertarse en procesos de modernización en el marco de la globalización, de la democracia, y de la construcción de la democracia y la legitimidad.

El proyecto de Ley, prácticamente no le asigna competencias a las provincias. Solo se dispone la asesoría del departamento para la elaboración de planes de desarrollo de la provincia, y coordinar la acción administrativa, técnica y financiera con el departamento. Las otras dos funciones asignadas a las provincias, son servir de marco para la desconcentración de funciones del departamento y las que le sean transferidas por los municipios o territorios indígenas. Tampoco se contemplan la elaboración de planes de ordenamiento territorial, que serían la base para identificar los ecosistemas, usos actuales y potenciales del suelo, productos claves, entre otros, y el diseño de estrategias de desarrollo rural en el marco de la globalización.

Ámbito Municipal (funciones art. 33). Se dispone expedir las normas, relativas a sus competencias y desarrollar las asociadas con las competencias concurrentes (numeral 3), pero no define tales competencias o se hace en forma fragmentaria. En educación, garantizar la educación estatal desde el nivel preescolar hasta el medio. En salud, contribuir a la prestación del  servicio, apoyando empresas públicas y prestar el servicio de atención básica, función que también se asigna a los departamentos. No se definen las fuentes de recursos y la concurrencia (ICN y situado fiscal) y alcances de la prestación de los servicios, según los recursos. En los servicios públicos domiciliarios, se debe garantizar la prestación en agua potable y saneamiento; no se hace alusión los subsidios contemplados en el artículo 368 de la C.P., para personas pobres incluida la luz. En materia de obras físicas y sociales, se contempla garantizar la construcción y mantenimiento de la red vial y fomentar y adelantar programas de vivienda de interés social. Aunque, establece la planificación y promoción del desarrollo económico y social (numeral 2), solo contempla genéricamente fomentar la actividad económica y proporcionar la asistencia técnica a los pequeños productores agropecuarios (numeral 15), es decir no se establece un nuevo rol del municipio, como dinamizador de la equidad y de los procesos de desarrollo rural, para generar empleo e ingresos y combatir la pobreza dentro de los contextos, provinciales,  regionales y de la globalización. Tampoco se contempla la armonización de los planes de ordenamiento territorial, en contextos provinciales.

La Ley 60/ 93, aunque focalizó los recursos sectorialmente, de todas maneras con el 20% asignados a otros sectores incluido el agrario, contemplaba, actividades y competencias en diversas áreas de desarrollo rural y urbano, que no se incorporaron en el proyecto de ley. En este sentido es más regresivo que la ley 60.

Pero igualmente, es preocupante la ausencia de competencias en el campo de la participación ciudadana y de la promoción por parte del Estado de los procesos de concertación y de reconstrucción de la gobernabilidad y legitimidad desde las instancias básicas locales, no obstante dentro de los principios generales se establece que la política de ordenamiento territorial es inseparable de la participación ciudadana y de la sociedad.

Las regiones. Las competencias o funciones que se otorgan hacen énfasis en la articulación entre el plan nacional, regional y de las entidades territoriales, la asesoría a los departamentos, la promoción de los procesos de descentralización y la prestación de servicios que le asignen la nación y los departamentos (art. 76).

El proyecto de ley es ahistórico, en el sentido que desconoce el proceso de globalización y de apertura en que se ha insertado el país y el papel que, en este marco, deben desempeñar los entes subnacionales y la sociedad civil. No define competencias exclusivas de la nación ni de concurrencia de la nación y demás entes territoriales; no se resuelve el problema de la duplicidad de competencias, ni logra integrar las competencias fragmentadas y dispersas en varias leyes; ni trascender las visiones, sectoriales y municipalistas, descontextualizadas, provincial y regionalmente en la perspectiva de construir Estados Regionales como los denomina,  acertadamente Orlando Fals, en el marco de una República Regional Unitaria, y como con miras a la superación de la profunda crisis que desgarra la sociedad colombiana y la búsqueda de la paz.

Nuevos retos para el desarrollo territorial, la globalización y la paz

Si bien las regiones y localidades se han visto afectadas por los problemas estructurales y la aplicación de las políticas neoliberales desde la órbita nacional, el modelo de descentralización a entrado en profunda crisis, debido a diversas razones entre las cuales sobresalen: malos manejos o uso ineficiente de las transferencias de la nación a los entes subnacinales, sobreendeudamiento, falta de seguimiento por parte de la nación y los departamentos a la ejecución de los mismos, corrupción, politiquería, e impunidad que se extiende a los organismos de control subnacional, estructuras anacrónicas de los entes departamentales y locales o sobredimensionamiento; baja tributación y de carácter regresivo, planeación de corte municipalista, focalizada sectorialmente, entes locales desarticulados de las políticas y entes nacionales, y paralelismo de la inversión, que impide a los entes locales dar respuesta  integral a los problemas de desarrollo y de la pobreza; baja gobernabilidad agudizada con la extensión del conflicto armado. En estas condiciones, no es viable el proceso de descentralización y desarrollo territorial.

ESTRATEGIAS NECESARIAS

Se consideran como estrategias básicas para el análisis y discusión con miras a superar la crisis y avanzar en la construcción del proyecto nación, en el escenario de la descentralización y en el marco del proceso de paz, las siguientes:

Ordenamiento territorial, competencias y concertación

-                  Definir el marco legal para el ordenamiento territorial, como base para una política de desarrollo territorial y el dimensionamiento institucional, en el contexto de la globalización, cuyo proyecto de ley  debe como características básicas:

-                  Establecer las competencias exclusivas y concurrentes de la nación, así como la de los entes subnacionales (regiones, departamentos, provincias y municipios) incluyendo las asociadas con los artículos 64 y 65 de la CP (Acceso a la tierra y otros servicios, investigación y transferencia de tecnología).

-                  Integrar en una ley orgánica de ordenamiento territorial, las leyes fragmentarias sobre esta materia, tales como: Ley 60/93, ley 388/97, ley 152/94.

-                  Establecer claramente los principios del ordenamiento territorial y para el ejercicio de las competencias, que en cierta forma se recogen en el proyecto de ley pero ante todo precisar los principios de gradualidad para la delegación de competencias y de la respectiva asignación de recursos así como, las competencias derivadas de los principios de coordinación, complementariedad e intermediación para los departamentos y sobre su papel como dinamizador de la equidad, el desarrollo provincial y regional en el marco de la globalización.

-                  Integrar y armonizar espacialmente los planes de desarrollo y los de ordenamiento territorial municipal e incluirlos en las regiones y en las provincias, especialmente como espacios para adelantar los programas de reestructuración y/o reconversión productiva, definir productos estratégicos competitivos integrados a cadenas productivas de acuerdo con las condiciones y usos del suelo, vinculando a los pequeños productores y beneficiarios de reforma agraria en forma organizada, promover la alianzas entre los diversos agentes económicos, viabilizar la confluencia de la institucionalidad con incentivos e instrumentos de política de desarrollo nacionales y locales en el marco de la globalización. Asimismo es el espacio para impulsar los fundamentos ecológicos de la economía que reconoce la riqueza social no en una expresión ilimitada del mundo de las mercancías si no en mantener y recuperar la naturaleza como fundamento de la vida. Ello significa que los procesos productivos y los productos se adapten a los ciclos naturales, sin dañar los fundamentos de la vida, de los seres humanos y demás seres vivos es decir se trata de promover el diseño de proyectos colectivos que superen los enfoques fragmentarios y sectoriales del desarrollo y de articular no solamente los componentes económicos, políticos, culturales y ambientales, del desarrollo en espacios territoriales definidos, si no también potenciar la articulación regional, nacional y supranacional[11] .

-                  Revisar las instancias de concertación de la sociedad civil, en los planes y programas de desarrollo tales como Consejos de Desarrollo Territorial, Consejos de desarrollo rural, su composición y mecanismos de elección; Juntas de Acción Comunal y proponer ajustes que garanticen procesos democráticos y participativos que conduzcan a la mayor eficiencia colectiva a estimular los esfuerzos fiscales locales para superar la pobreza y generar empleo. Definir la composición y representatividad de las instancias o Consejos territoriales provinciales, departamentales y regionales.

-                  Crear estímulos tales como asignación de recursos destinados a proyectos de inversión, para que se constituyan las provincias en el corto plazo.

-                  Definir el Estatuto básico departamental a partir de la expedición de la ley de ordenamiento territorial.

Transferencias y finanzas territoriales

Diseñar  a corto plazo un plan de saneamiento de las finanzas territoriales que contemple como líneas básicas:

-                  Para los municipios, ajustar las reglamentaciones con indicadores precisos, sobre capacidad de endeudamiento, desligando las transferencias de la nación (ICN, Situado Fiscal, Regalías) y de otras entidades nacionales, bajo el criterio de la destinación específica, estableciendo drásticas sanciones para los funcionarios que incumplan las normas y  evitar la pignoración de tales recursos.

-                  Actualizar la información  sobre los municipios que presentan sobreendeudamiento y pignoración de los ICN, que según el DNP, corresponden a los de menos de 100 mil habitantes, y adelantar un programa de emergencia, de asesoría, que incluya propuestas de reestructuración orgánica y modernizar los sistemas de recaudo.

-                  Modernizar las empresas Departamentales, especialmente las de licores y loterías, con miras a asegurar su rentabilidad y sostenibilidad e ingresos para el desarrollo social, conformando comisiones técnicas de alto nivel, integradas por el gobierno nacional y los departamentos, que aborden su evaluación y propongan políticas nacionales y sistemas de valuación y seguimiento, con indicadores de desempeño y veedurías ciudadanas

-                  Diseñar modelos flexibles de estructura institucional local y departamental en función de la población, las competencias y recursos, para proponer  a los entes subnacinales y comunidades con miras a crear, o desarrollarla capacidad de gestión para el desarrollo local, provincial y regional  y del desarrollo rural y de los diversos sectores. Para tal efecto se diseñaran planes de desarrollo institucional con metas y recursos específicos.

-                  Incrementar las transferencias de la nación, según lo previsto en los artículos 356 y 357 de la CP, para mejorar los ingresos, generar empleo, combatir la pobreza y mejorar la calidad de vida, teniendo como requisitos fundamentales, la eficiencia administrativa, el esfuerzo fiscal, resultados de desempeño, tecnificarción y despolitización.

Control y veeduría ciudadana

En general crear las condiciones para el control colectivo por parte de la sociedad civil, tendientes a erradicar la corrupción. En tal sentido debe actuarse en las siguientes direcciones:

-                  Modificar los criterios de asignación de recursos, teniendo en cuenta la heterogeneidad regional y la gradualidad. Asignar recursos de los ICN, para estrategias de desarrollo productivo de acuerdo a la pobreza rural y urbana, medida en términos de ingresos y en el contexto de la economía rural ampliada y en función de las NBI, dentro del 60% previsto en el artículo 357 de la Constitución Política..

-                  Diseñar un sistema de evaluación y seguimiento, para verificar la eficiencia en términos tales como: reducción de la pobreza, generación de empleo, costos unitarios en salud, educación, asistencia técnica rural, esfuerzo fiscal, concertado con Planeación Nacional, los respectivos ministerios y validado regionalmente, cuya gestión este a cargo de los departamentos y los  indicadores utilizados se conviertan en requisito para  la asignación del 40% de recursos restantes de los ICN y para la asignación de recursos del situado fiscal (art. 356, CP) y que además permita el control colectivo de la sociedad civil..

-                  Tecnificar y despolitizar los organismos de control subnacional, estableciendo calidades de idoneidad e impedimentos por fallos y antecedentes judiciales. Delegar la elección de los contralores departamentales y municipales en una especie de Cortes integradas por magistrados del orden subnacional.

-                  Diseñar un sistema de información masivo, sobre los recursos transferidos, los de origen local, los programas y proyectos incorporados en los planes de  desarrollo concertados en lo Consejos de Planeación, los contratos y de los indicadores de seguimiento y evaluación, como instrumento claves para el control y eficiencia colectivos y la veeduría ciudadana; periódicos y de obligatorio cumplimiento.

Capacitación y desarrollo institucional

-                  Diseñar un plan nacional de capacitación y asesoría, tendiente a modernizar las estructuras fiscales locales, para mejorar los sistemas de recaudo, reducir la evasión fiscal y establecer el registro tributario predial con criterios de equidad, mediante un sistema progresivo que estimule el uso productivo y la generación de empleo, bajo la coordinación del Ministerio de  Hacienda.

-                  Revisar y ajustar las calidades y requisitos para los alcaldes y como mínimo establecer que sean profesionales o tecnólogos, dado el monto de recursos y el carácter gerencial y técnico, que se le debe imprimir a los municipios.

-                  Adecuar y fortalecer entidades del orden nacional con miras a crear la capacidad de gestión del desarrollo rural en función del desarrollo territorial y asegurar la confluencia de las políticas y de la institucionalidad en los programas de reconversión y /o reestructuración productiva en el marco de la globalización.

-                  Diseñar una estrategia nacional de desarrollo institucional sostenible para dinamizar el desarrollo territorial con miras a la gobernabilidad democrática y la conformación de los Estados Regionales (Fals), en el contexto de la globalización; concertados regional y localmente. La estrategia debe contener como elementos básicos: Apoyar el desarrollo del capital social y las instancias de participación comunitaria, gremial, política y de la sociedad civil en general, requisito indispensable para el control colectivo y la gobernalidad democrática; generar capacidad de gestión y planeación para el desarrollo, mejorar la eficiencia en el manejo presupuestal, financiero, legal y técnico; Diseñar guías para la planeación y el ordenamiento territorial con enfoque provincial y regional, para lo cual se deben recopilar estudios y propuestas disponibles, entre ellas la de Fals Borda: “En desarrollo de la Constitución de 1991, Colombia puede proclamarse República Regional Unitaria conformada por Estados Regiones sin que se produzca ningún trauma, excepto por aquella resistencia creada por la inercia de los intereses centralistas y por políticos de vieja estampa”[12].


* Investigadora, Economista y Abogada.

[1] La primera elección popular de alcaldes fue en 1988 y la segunda en 1990.

[2] DNP, Cómo va la Descentralización 1997, Revista de Planeación, Volumen XXVIII/No.3/Jul-Sep/1997, Santafé de Bogotá; DNP, Cómo va la Descentralización 1998, Revista de Planeación, Volumen XXIX/No.4/Oct-Dic/1998, Santafé de Bogotá

[3] Gómez y Duque, Tras el velo de la pobreza., TM Editores Misión Rural, Bogotá 1998

[4] Bernal Fernando, Zarama Fernando y otros, La incidencia del catastro en las finanzas municipales y el mercado de  tierras, Municipios de reforma agraria, IICA, Documento Interno, Santafé de Bogotá, 1998.

[5] Ver Periódico El Espectador, Marzo 11 de 2000, p. 6 A, Santafé de Bogotá.

[6] Se puede apreciar en el balance regional, de: Lo Público, Consejo Nacional de Planeación, Año 2, Boletín 5, Santafé de Bogotá,1999.

[7] Escobar Navia, Rodrigo, Organización del territorio y ordenamiento Territorial de la nación, Lo público, p. 12, Op. Cit.

[8] Lee, RensselaerThoumi, Francisco, “El nexo entre las organizaciones criminales y la política en Colombia”, en Ensayo y Error, Año 3, No. 4, P.183, Santafé de Bogotá, 1998.

[9] Echeverry Perico, Rafael, Colombia en Transición, De la Crisis a la Convivencia, Una Visión desde lo Rural, P. 172 y 173, IICA, Misión Rural, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1998.

[10] Municipios y Regiones, una Mirada  desde la Sociedad Civil, P.397. Op. Cit.

[11] Fundación Social, Municipios y Regiones de Colombia p. 400,  Santafé de Bogotá,1998.

[12] Borda Fals, Orlando, Guía practica para el Ordenamiento Territorial en Colombia: Contribución para la solución de los conflictos, en Opciones de desarrollo rural, Indepaz- Mandato Ciudadano por la Paz, Santafé de Bogotá, 1999.

 

 


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