COLOMBIA ENTRE LA GUERRA Y LA PAZ:
DESCENTRALIZACIÓN O DESINTEGRACIÓN DEL ESTADO

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Darío Indalecio Restrepo Botero*

 

PRESENTACIÓN [1]

Entrevistamos a Darío Indalecio el 16 de marzo del 2000. En primer término, él señaló que la relación entre guerra y paz y las formas de organización del Estado, ha sido una constante en la historia colombiana.

Recordó que la primera división política importante después de la fundación de la República, a mediados del siglo XIX, fue entre centralistas y federalistas. En su creación, los partidos políticos, tomaron esta herencia. Colombia tuvo una forma de organización del Estado de carácter federal entre 1853 y 1886. La derrota militar de los liberales, en 1885, dio nacimiento a un régimen político centralizado, que asumió como tarea la construcción del Estado-Nación. Hubo en el siglo XIX una veintena de guerras y escaramuzas militares de importancia, alrededor de disputas al interior de las regiones por la consolidación de la hegemonía de oligarquías locales; conflictos entre regiones por expandir el poder de esas oligarquías y luchas entre centralistas y federalistas. La Constitución centralista de 1886, no significó que el centralismo se impusiera como una tabla raza sobre las fuerzas regionales. Por el contrario, ella debió negociar la adhesión de tales fuerzas al Estado unitario, a través de diversos mecanismos, como también ahora ocurre, mediante la distribución de los recursos del Estado-Nación entre las fuerzas regionales; la "indemnización" del gobierno USA al gobierno colombiano por causa de la desmembración de la provincia de Panamá fue uno de los casos más sonados sobre la "fiesta" de repartición de recursos entre los proyectos nacionales y los de las fuerzas regionales.

Sin embargo, el centralismo colombiano desde el fin del siglo XIX hasta la primera mitad del siglo XX no es aparente ni despreciable, formó un Ejército nacional, creó la moneda y la banca central, unificó el código de trabajo y del comercio, desarrolló la elite tecnocrática que ligó el país al mundo a través del comercio, la diplomacia y los intercambios culturales, especialmente en lo que se refiere a la construcción de las instituciones del Estado. Creó un Estado-Nación, aunque precario, que mantuvo rezagos federalistas.

El carácter centralista de Estado y el régimen político se mantuvo durante cien años hasta la reforma a la constitución política en 1991. Desde entonces el péndulo de la historia se dirige hacia la desmembración del centralismo y la adopción de formas descentralizadas de organización del poder estatal.

El centralismo, afirmó Darío Indalecio, está hoy a las puertas de un nuevo cambio que presenta en tres partes: (I) En la primera, aborda cinco factores que se combinan después de los años 70 y 80 del siglo XX, para debilitar la organización centralizada del Estado y fortalecer los poderes locales. Estos son: la crisis del régimen político del Frente Nacional, la descentralización, la globalización, el narcotráfico, la guerrilla y el paramilitarismo. (II) La segunda considera como, ante la quiebra del Estado-Nación, los diferentes actores buscan ganar posiciones para sus estrategias. Los actores considerados son: la tecnocracia neoliberal, los reformadores políticos, las clases políticas locales, los movimientos sociales, las guerrillas, los narcotraficantes y los paramilitares. (III) En la tercera parte, analiza las perspectivas de la guerra y de la paz en Colombia.

 

I. LA QUIEBRA DEL ESTADO NACIÓN

 

La crisis del Frente nacional

El "Frente Nacional" es un acuerdo entre los jefes de los partidos Liberal y Conservador, refrendado mediante plebiscito en 1957, para repartirse el poder de todos los cargos públicos y del Estado durante 16 años. Previó una rotación cada cuatro años de la Presidencia de la República, empezando con un liberal y terminando con un conservador. En cada cuatrienio y durante todo el período, el gobierno y el Estado tenían un carácter nacional, es decir bipartidista. Se instituye de esta manera una dictadura civil bipartidista, que abolió la competencia electoral, para determinar el cargo presidencial y los porcentajes de repartición en el Senado, la Cámara y el gobierno nacional y todo los cargos administrativos del Estado.

Los efectos más notorios del Frente Nacional fueron: terminar con el enfrentamiento armado entre los partidos tradicionales; desmantelar la mayoría de las guerrillas liberales y movimientos de autodefensas campesinas contra las arremetidas del ejercito y sobretodo de la policía; disolver las diferencias programáticas e ideológicas entre los partidos Liberal y Conservador y con ello cesar  la confrontación sectaria al interior del bipartidismo; disolver el control político dentro del régimen -porque tanto el Congreso como los órganos de control jurídico eran bipartidistas-. El Frente Nacional no reconoce la existencia de la oposición dentro del régimen.

Se instala así una impunidad compartida, donde los casos de clientelismo y corrupción no se denuncian porque todos están comprometidos como en la cultura mafiosa. La actividad opositora es puesta fuera de la ley.

El Frente Nacional debilitó el aparato de justicia, el control político y las iniciativas políticas del Legislativo, acrecentó el poder de la rama Ejecutiva y del presidencialismo,  puesto que en la figura del Presidente reposó el respeto de los acuerdos bipartidistas. En los casos de crisis o desacuerdos, se reunía el  Presidente de la República con el jefe del segundo partido, por fuera del gobierno, del Congreso y de la reglamentación de la justicia, para superar diferencias en el mismo marco bipartidista.

Pero, paradójicamente, el Frente Nacional debilitó los partidos tradicionales en dos sentidos: tanto la cohesión ideológica en el seno de cada uno, como la cohesión funcional de sus respectivas maquinarias electorales.

Los partidos controlaban al electorado colombiano en todos los territorios, la contienda electoral determinaba quién accedía a los cargos de representación y quién al gobierno, es decir, a los contratos, los empleos, las licitaciones y la administración publica. Dada la apropiación privada del Estado por parte de los partidos, la contienda electoral, antes de la existencia del acuerdo bipartidista, resultaba en muchos casos una contienda armada, porque la perdida de las elecciones era la perdida de buena parte de los mecanismos de sobrevivencia, no sólo políticos sino también sociales, de aquellos que estaban adscritos a los partidos.

Con la fundación del Frente Nacional, cuando el régimen político se transforma en bipartidista, se disuelve la cohesión ideológica que separaba liberales de conservadores y empieza una desfiguración de las diferencias ideológicas; con ello los jefes naturales de los partidos pierden la capacidad de cohesionar, en lo programático y en lo ideológico, a estos partidos, incluyendo a sus bases regionales.

La perdida de la cohesión funcional de las maquinarias electorales de los partidos se refiere a que ellas debían adherirse a una mayoría nacional de la cual dependía la sobrevivencia de los cargos públicos en todo el territorio nacional. Era por tanto necesario, no solo adscribirse a la maquinaria electoral dentro de un partido, sino también confrontarse con el otro, porque quien llegara a tener la mayoría nacional tenía todos los cargos del Estado. Una vez que se instituye la cohabitación se asegura el monopolio bipartidista de todos los cargos del Estado y entonces empieza una exacerbación de las luchas locales entre maquinarias electorales de los diferentes partidos por copar el máximo de parcelas del Estado y de sus instituciones. Por ejemplo: la salud, la educación, las obras públicas, los cargos representativos. Empieza así el fenómeno del multipartidismo, del pluripartidismo, las alianzas entre los partidos o la creación de nuevas agrupaciones políticas que, aun cuando hicieran parte de los partidos liberal o conservador, empiezan a presentarse bajo otras etiquetas o corrientes políticas.

El “Frente Nacional” resquebrajó los partidos por abajo, puesto que asegurándose la repartición bipartidista en todo el régimen político y el Estado, se exacerbó la lucha por el control local del poder. Por ello, cuando surge el proceso de descentralización se podrá ver como candidatos  a la alcaldía de tal municipio a 3 liberales, como candidatos a la gobernación de tal departamento a dos conservadores. Esto manifiesta la pérdida de adhesión tanto a una disciplina ideológica, como a una disciplina funcional de las maquinarias electorales.

Hoy, fruto del "Frente Nacional", las jefaturas del Partido Liberal y Conservador no pueden definir listas únicas u oficiales de candidatos a las alcaldías, sino que tienen que reconocer a todos los que se inscriban en la pugna por la apropiación de los poderes locales[2].

Por ultimo, el "Frente Nacional" transforma el clientelismo. Antes del Frente Nacional el clientelismo está adscrito a la ideología sectaria, a la ideología programática de uno de los dos partidos. Una vez que es compartido y repartido el poder al interior del bipartidismo, el clientelismo queda desnudo de las confrontaciones ideológicas, sectarias o simbólicas y aparece, meramente, como una transacción de bienes y servicios estatales a cambio de la fidelidad electoral. Esto, sumado a lo dicho antes, hace que el "Frente Nacional" desarrolle más el carácter clientelista de la política que el carácter sectario o ideológico. También hace que los partidos no sólo se resquebrajen por abajo, sino que se exacerbe la lucha clientelista por la apropiación de parcelas del Estado, con independencia de la etiqueta liberal o conservadora.

La descentralización

El proceso de la descentralización en cierta medida es una continuidad de la crisis del "Frente Nacional" y es provocado por ésta, es decir, por la crisis de las jefaturas naturales, la incapacidad de disciplinamiento sectario de esas jefaturas nacionales sobre sus bases territoriales, tanto desde el punto de vista ideológico,  como funcional-electoral.

La descentralización transfiera recursos y funciones, legitima y consolida el poder político en el ámbito local. En tres palabras se puede presentar el alcance del proceso de descentralización:

-         En lo político, la elección popular de alcaldes y de gobernadores por períodos de tres años;

-         En lo administrativo, la transferencia de la política social en sus niveles básicos a los gobiernos locales, fundamentalmente la salud, la educación, el saneamiento básico, el sector de agua potable y los servicios públicos domiciliarios;

-         En lo económico, la transferencia del 46% de los ingresos corrientes de la nación a los gobiernos locales, lo cual sumado a otra cantidad de mecanismos de financiación de las políticas territoriales alcanza alrededor del  10% del Producto Interno Bruto, PIB.

Es muy importante considerar que son transferencias que por derecho pertenecen a los gobiernos locales, debido a que esos recursos y funciones están amparados constitucionalmente. Por lo tanto, no se tratan de dádivas ni su monto se negocia cada vez, no son una transacción que debe repetirse, sino que es un derecho adquirido.

En virtud del proceso de descentralización tenemos un régimen político más representativo que antes, cuando era sólo bipartidista, porque el conjunto de la pluralidad y diversidad social, territorial, política y étnica ahora puede, de una u otra manera, competir por los cargos públicos locales.

Por otra parte, la descentralización ha debilitado el presidencialismo en el terreno político, administrativo y económico.

En lo político ha habido una apertura del mapa electoral colombiano. Buena parte de las alcaldías y algunas gobernaciones están bajo el gobierno  de representantes que no son ni del Partido Liberal ni del Partido Conservador, o que siendo de uno u otro no llegaron allí necesariamente por ser candidatos oficiales de tales partidos. Un ejemplo de lo anterior lo brinda Bogotá en donde el candidato presentado oficialmente por el Partido Liberal era de la dinastía de los Lleras y sacó menos de 10.000 votos. En cambio, Juan Carlos Florez, candidato sin herencia política familiar, fortuna o aparato electoral propio, sacó 36 mil votos. Y, Enrique Peñaloza, quien ganó la elección, no se presentó como candidato del Partido Liberal, si bien pertenece al mismo.

Lo que esto refleja es la insuficiencia de la adscripción a los partidos nacionales para ganar las elecciones locales. Más aún, es frecuente que en la política local se haga campaña y se busque la legitimación como expresión de acuerdos, consensos, plataformas o programas locales contra programas nacionales o reivindicando diferencias respecto de la adscripción a los partidos nacionales. La descentralización, por lo tanto, en este sentido continúa, perpetúa y amplifica el resquebrajamiento de los partidos políticos tradicionales en su base.

En lo administrativo se ha descentralizado la política social: el manejo  de la salud, la educación, el saneamiento básico, el agua potable y los servicios públicos domiciliarios, principalmente. Es decir, los más importantes componentes de las políticas ligadas a la calidad de vida y a la reproducción del trabajo, que, a su vez, son los mecanismos privilegiados a partir de los cuales se reproducen las clases políticas, garantizando el acceso, o no, a una cantidad de estos servicios.

En lo económico el gobierno nacional y el Ministerio de Hacienda están atados porque de cada peso que se recaude en el ámbito nacional -por ingresos corrientes de la nación- deben descentralizarse 46 centavos. De tal manera, el nivel nacional del Ejecutivo y el Presidente de la República han perdido manejo sobre los procesos políticos locales, la política social y una buena porción de los recursos públicos.

Por otra parte, para la obtención de objetivos de política nacional el gobierno nacional se ve obligado, cada vez más, a contar con lo que pasa en las localidades. Por ejemplo, para mantener controlado el circulante monetario, debido a que ésta descentralizado el 46% de los ingresos corrientes y, además, los gobiernos locales tienen la posibilidad de endeudamiento, lo cual aumenta el circulante. También el equilibrio macroeconómico, el control de la inflación, la modernización de las instituciones, la lucha contra la corrupción, el déficit fiscal, las políticas de disciplinamiento social y los procesos de paz -que en la actualidad son todas banderas centrales del gobierno nacional- dependen y están comprometidos por lo que ocurra en los gobiernos locales. Es decir, tanto el presidencialismo como el centralismo están fuertemente debilitados en su capacidad de discreción por lo que ocurra en los gobiernos locales.

En síntesis, el debilitamiento del presidencialismo y el centralismo se produce: (1) porque hay mayor autonomía o determinación local sobre las funciones y platas transferidas, así como sobre los procesos políticos locales; (2) las tareas mismas de nivel central del Estado y del gobierno, para su desarrollo, dependen de lo que pasa en los gobiernos locales; y (3) existe la Federación Colombiana de Municipios y la Conferencia de Gobernadores, que son instancias de representación gremial y política de intereses de las regiones respecto del centro, por fuera de la organización bipartidista, que disputan protagonismo a la lógica de la disciplina bipartidista. El debilitamiento del poder del presidencialismo y del centralismo es proporcional al fortalecimiento del poder de representación de los intereses regionales y locales, o por lo menos a la capacidad de negociación de parcelas de poder.

La conclusión, por tanto, es que se tienden a romper las bases mismas del centralismo político, administrativo y económico, se exacerban las luchas locales por el poder y se acrecienta el poder de negociación política de las fuerzas locales frente al gobierno central, tanto en las funciones descentralizadas, como en las funciones que aún mantiene el Estado de manera centralizada.

La globalización

La globalización debilita el proyecto de construcción del Estado-Nación. La literatura económica de las décadas del 60 y 70 presentaba como principal objetivo la construcción de un mercado nacional ampliado e integrado. Ampliado significaba abarcar el máximo del territorio nacional, e integrado que las labores de extracción de materias primas, transformación industrial o manufacturera de esas materias primas, consumo de ellas y financiación, hicieran un circuito virtuoso en términos económicos. En ese entonces, toda la política económica y las instituciones construidas a partir de ésta ayudaban a la integración de esos circuitos económicos y a la expansión de esa lógica en el nivel nacional.

Desde hace más de 15 años no es posible encontrar algún texto oficial de economía que proponga como objetivo la ampliación o la integración del mercado nacional. Ahora se trata de integrar circuitos comerciales, productivos, de infraestructura y de comunicaciones, a circuitos transnacionalizados. La lógica de la integración nacional, desde el punto de vista del crecimiento económico, es abandonada y cambiada por una lógica de integración de parcelas de la actividad económica, productiva, administrativa y de infraestructura a circuitos transnacionalizados.

Cambiando la lógica cambian las políticas y las instituciones. Si uno revisa los escritos de los planes de desarrollo, o textos similares, de los gobiernos del 50, 60 y 70, encuentra que el objetivo fundamental era la ampliación del mercado nacional. En cambio, los escritos de hoy, por ejemplo, del Departamento Nacional de Planeación, están centrados en cómo lograr el equilibrio macroeconómico, controlar la inflación y el déficit fiscal, hacer las privatizaciones, aplicar la desregulación del trabajo e internacionalizar la economía.  No hay una sola palabra ni una sola política sobre la integración del Estado colombiano a partir del mercado nacional.

Abandonado el proyecto de construcción del Estado-Nación de manera central e integral, se abandonan las políticas y se debilitan las instituciones que tenían por cargo la construcción de ese Estado-Nación. Por eso se debilitan el Congreso de la República y los partidos políticos como los lugares privilegiados de la representación de los intereses políticos y económicos dominantes en cada una de las regiones, para las disputas alrededor de los beneficios de la construcción del Estado nación. Esas funciones son expropiadas hacia órganos tecnocráticos y hacia una clase tecnocrática, fuertemente influenciada por ideologías norteamericanas, a diferencia de la clase tecnocrática de la década del 60 y antes, que era más influida por ideologías europeas.

Además, la globalización ha roto la alianza económica e institucional sobre la cual se fundó el Frente Nacional, es decir, la alianza entre los grandes propietarios de tierra y la burguesía industrial. Durante los primeros años del Frente Nacional se desarrolló la industrialización y la comercialización hacia el mercado nacional e internacional de las actividades agropecuarias. El Frente Nacional, por lo tanto, fue una alianza entre los sectores dominantes en el campo y la ciudad sobre la base de un proceso de industrialización y de manufacturas y la industrialización y comercialización de las  actividades agropecuarias; pero mantuvo un pacto de no-agresión a la base terrateniente del poder. Los procesos de globalización quiebran esa alianza de varias maneras:

v      Los gremios se debilitan y se fortalecen los grupos económicos.

La diferencia entre gremio y grupo es que el gremio esta ligado a un sector especifico de la economía y a los territorios donde se desarrolla ese sector (los arroceros están ligados a los territorios donde se produce arroz, los azucareros donde se produce azúcar). En cambio, el grupo por definición tiene un portafolio de inversiones transectorial y transterritorial, generalmente transnacionalizada, o sea, invierte fuera del país, pero también recoge capitales en el exterior y los invierte en el país. Los grupos económicos tienen un portafolio mucho más movible de inversiones en los territorios y captan los recursos de inversionistas nacionales y extranjeros que pueden decidir desinvertir en un territorio nacional para invertir en otro, o para invertir en un territorio extranacional. Por lo tanto, a diferencia de los gremios, los grupos económicos tienen menos compromisos con las situaciones que ocurren en territorios específicos.

v      Los gobiernos nacionales, especialmente el de Cesar Gaviria, desprotegen todas las actividades de los grupos económicos industriales y agropecuarios, cuyos sectores son sometidos a una desigual competencia internacional.

Así, la alianza de clases que fundó el Frente Nacional es resquebrajada por el proceso de globalización. Esto explica que los gobiernos nacionales no sólo han debilitado sino, incluso, abandonado casi completamente las políticas en defensa de los sectores capitalistas ligados a las actividades agropecuarias, pero también a las ramas industriales de los gremios económicos que no puedan competir en el mercado internacional.

El narcotráfico

A partir del trafico de drogas surge de manera vertiginosa una nueva elite económica que llega a enfrentarse al Estado mediante la violencia, disputa al bipartidismo el control sobre el electorado por su penetración en la política nacional y local, desaloja sectores de la oligarquía  tradicional de ramas de la actividad económica y compite con el régimen político los aparatos del Estado, los jueces, los periodistas, la opinión pública y las instituciones.

De esta manera, el tráfico ilegal de drogas también ayuda a quebrantar la unidad del proyecto político del Frente Nacional, de las elites políticas y de los sectores económicos que lo fundaron. El narcotráfico se coloca en el centro de la disputa del poder económico, político e institucional que se organizó a través del centralismo y el bipartidismo. Exacerba también la lucha por el control de los territorios, tanto a escala regional como nacional.

Las guerrillas

En los últimos diez años, el movimiento guerrillero ha multiplicado en más de dos veces los frentes armados, la cantidad de hombres en armas, el control de los territorios y su capacidad económica. Se ha transitado de un movimiento guerrillero de carácter "foquista", que tenía actividades de defensa y reacción contra el ejercito y la policía, a un movimiento guerrillero de carácter ofensivo; que de posiciones móviles ha pasado, en muchas partes, a un poder armado de control territorial sobre las sociedades que viven en esos territorios, las actividades sociales y económicas, las instituciones y las políticas estatales. Estamos transitando, entonces, de un movimiento guerrillero hacia batallones armados que en buena medida empiezan a comportarse como ejércitos alternos, sobre todo las FARC.

El movimiento guerrillero ha pasado de zonas relativamente marginales hacia otras de mayor importancia estratégica y geopolítica, nacional e internacional. Está transitando, hace una quincena de años, hacia zonas urbanas, de mayor poblamiento y actividad económica, alrededor de la malla de comunicaciones, carreteras, puentes, circuitos de tránsito del agua, ecosistemas estratégicos e infraestructura energética.

El desarrollo de la guerrilla ayuda a quebrantar el control que el poder central tenía sobre los procesos locales, disputa a escala local el control del electorado y de los procesos económicos, políticos, sociales e institucionales. El auge del movimiento guerrillero es otro factor que debilita el presidencialismo, el centralismo y el Estado-Nación; exacerba las luchas locales por el poder y acrecienta la apropiación de los procesos locales en un escenario de negociación o disputa de alternativas al poder nacional.

El paramilitarismo

El movimiento armado paramilitar tiene varias fuentes de nacimiento. Es una prolongación de la criminalización institucional de la protesta y de los sectores populares, concreta en este sentido el paso de la guerra sucia a la guerra contrainsurgente. Por otra parte, es la respuesta de los terratenientes a la presión de la guerrilla y a las luchas campesinas derivadas y la debilidad de las políticas estatales de reforma agraria.

 

Los paramilitares, al igual que el movimiento guerrillero, tienen una estrategia de copamiento hegemónico de los territorios. Es decir, controlan desde el tráfico vehicular hasta los procesos electorales, pasando por el control a las políticas estatales en sus territorios y los pactos condescendientes o forzados con las fuerzas económicas regionales.

 

De tal manera, los paramilitares también contribuyen a debilitar el control central del Estado sobre los procesos políticos y militares locales, exacerban la confrontación armada como medio fundamental de resolución de las disputas por el control político local y constituyen una fuerza político militar regional con capacidad de incidencia sobre las perspectivas nacionales y territoriales de la guerra o la paz.

 

Se concluye entonces que tanto la crisis del Frente Nacional, el proceso de descentralización y la globalización, como el trafico de drogas, el paramilitarismo y el auge del movimiento guerrillero concurren en debilitar el poder central y el control político tradicional del bipartidismo, quebrantan las alianzas económicas y políticas en el poder, exaltan el control político y económico local como medio fundamental de acumulación de poder ante la nación y ante cualquier posibilidad de un proceso de paz.

 

II. LAS ESTRATEGIAS DE LOS ACTORES

Con base en esta situación, sostenemos la tesis siguiente: Colombia se encuentra ad portas de una renegociación del conjunto del equilibrio de fuerzas a escala nacional. Esta renegociación se genera sobre todo a partir de una acumulación de fuerzas por copamiento militar, político y económico de territorios específicos. Hoy para el narcotráfico, los paramilitares, la guerrilla y la clase política tradicional, el control económico, político e institucional del Estado en sus bases territoriales, es la condición fundamental para poder negociar un nuevo pacto. Por ello, cada vez que hay elecciones locales se exacerba la violencia en Colombia y aumenta la cantidad de crímenes y masacres.

Consideremos ahora cómo los diferentes actores replantean sus estrategias ante esta situación.

La tecnocracia neoliberal y la descentralización

La tecnocracia neoliberal tiene una preocupación básica acerca de la eficiencia del Estado. Sostiene que el Estado es ineficiente porque a la mayor cantidad de gasto, funcionarios, instituciones y programas no le corresponde un crecimiento de territorios y población cubierta por los servicios, ni un incremento en la cantidad y calidad de estos.

Según ese enfoque ¿qué se debe hacer?: (1) que el Estado se comporte exactamente como el sector privado el cual se supone eficiente, (2) privatizar el máximo de funciones y empresas estatales y (3) aquellas funciones y recursos que quedan a cargo del Estado deben ser lo más permeables posible a las leyes del mercado.

Es por ello que los neoliberales tienen interés en la descentralización, porque suponen que ésta facilita a los procesos de privatización e induce los procesos regidos por el mercado en el  manejo del Estado. Veamos cómo:

La descentralización debe estimular la competencia de los gobiernos locales por los recursos transferidos. Lo anterior se refleja en que el 16% de las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la nación está condicionado a la obtención de desempeños fiscales, administrativos y de reducción de la pobreza. También se expresa en toda la cultura de proyectos, la técnica de focalización de beneficiarios de la inversión pública y los subsidios a la demanda. En todos los casos, se someten bolsas de recursos a la competencia entre entidades territoriales. De esta manera, se combate la lógica de repartición de los recursos a los territorios por relaciones políticas al interior de los partidos o del Congreso de la República, por presiones sociales o derechos adquiridos y a cambio se estimula la distribución de recursos por la competencia, el mérito y el desempeño de unas entidades territoriales sobre otras.

El segundo lugar, el proceso de descentralización interesa a la estrategia neoliberal como un proceso de privatización de las funciones y empresas del Estado. Las leyes de descentralización de servicios públicos domiciliarios, de la salud, la educación y las vías, son todas leyes de privatización. Además, se transfiere a los gobiernos locales unas competencias y unos recursos, pero éstos últimos son menores que los costos reales de asumir las competencias. De esta manera, los gobiernos locales se ven obligados a aumentar el cobro de las tarifas y privatizar las empresas. En los últimos seis años hemos visto a buena parte de los gobiernos locales de Colombia convocar subastas públicas para vender las empresas descentralizadas, muchas de ellas compradas por capitales trasnacionales.

El tercer objetivo es hacer participar a los gobiernos locales de los costos financieros y políticos de la administración de los servicios. El diagnóstico neoliberal, formulado desde la década del 50 en Europa y en USA y apropiado por nuestra elite en la década del 70, y hoy plenamente actuante es el siguiente: Es necesario superar definitivamente una situación que conduce a un aumento creciente de las demandas sociales sobre el presupuesto nacional en un escenario de incapacidad financiera y administrativa de los Estados para proveer esas demandas.

Se trata de cortar la lógica que conduce a que toda reivindicación social, falencia o carencia en el bienestar, en las necesidades básicas insatisfechas y en el desarrollo, se vuelva un asunto de demanda sobre el Estado central y por tanto sobre el presupuesto, para, a cambio, transferir dicha responsabilidad y financiación sobre los usuarios mismos de las políticas sociales. ¿Cómo intentan ellos quebrar esta cultura política? Haciendo que los gobiernos locales participen de manera creciente en la financiación de las políticas, lo cual se logra transfiriendo funciones de política y recursos económicos insuficientes.

El cuarto objetivo que se desprende de lo anterior, es que el consumidor pague el precio real de los bienes y servicios consumidos. Dicen ellos, si el Estado es ineficiente es porque subsidia los bienes y servicios. En cambio, el sector privado es eficiente porque debe cobrar el costo real de los bienes y servicios más un porcentaje correspondiente a las ganancias promedio de la actividad económica en esa rama productiva o comercial especifica. Para que el Estado sea eficiente debe también cobrar los precios reales y ello se logra mediante la  descentralización de la responsabilidad a los gobiernos locales. Estos últimos están abocados, por la vía de la privatización, o cuando la función sigue de responsabilidad del Estado, a cobrar los precios reales de los bienes y servicios producidos debido a que debe desmontarse la subvención estatal de estos bienes y servicios. Los grandes consumidores de las políticas públicas descentralizadas, básicamente la salud y la educación, son las clases medias y los sectores populares. Lo que está logrando el neoliberalismo es que estas clases populares paguen más impuestos, mayores tarifas y participen de la ejecución de las obras, generando un ahorro al Estado y transfiriendo el costo a los consumidores.

El quinto objetivo es promover la competencia entre las empresas públicas y privadas, es decir, romper los monopolios estatales sobre la prestación de bienes y servicios. A cambio, promueven la competencia entre empresas del Estado y del sector privado bajo el supuesto de que sólo la igualdad en la competencia traería mayores niveles de eficiencia.

El sexto objetivo es aumentar el control de los consumidores sobre los mandatarios, funcionarios, recursos y políticas públicas. Según la ideología neoliberal el consumidor es el soberano en el mercado. La gran pregunta de los neoliberales que estudian el Estado desde hace una veintena de años y que influyen sobre la ideología dominante en nuestra tecnocracia es la de ¿cómo hacer para que dentro del Estado, cuando éste ofrece bienes y servicios, el consumidor sea también el soberano? La respuesta es: pagando los precios reales, como cuando consume bienes privados y aumentando la capacidad de sanción del consumidor especifico, -que a la vez es un contribuyente y un votante-, sobre el mandatario y los funcionarios e incrementando el control sobre el presupuesto y las políticas públicas.

El séptimo objetivo es tratar de ajustar el desarrollo de las instituciones a la realidad de los mercados. Según su diagnostico, el Estado creció en gasto, instituciones, burocracia y programas, a un punto que no corresponde a la realidad de los mercados, es decir, por encima de lo que la sociedad en su conjunto está generando como ingresos para sostenerlo. Se generalizó así la subvención de las políticas sociales mediante el déficit fiscal que presiona un alza en la tributación del sector privado y reduce sus márgenes de ganancia. En consecuencia, tratan de reducir las instituciones a la capacidad de los mercados, para lo cual impulsan la privatización y la descentralizar con el fin de que la dimensión de las instituciones corresponda exactamente a lo que en los mercados locales esas instituciones puedan cofinanciar a través del cobro de los servicios y de la política tributaria local.

Como conclusión, el neoliberalismo tiene como estrategia aumentar el peso del mercado, los agentes privados y los consumidores en las políticas públicas. También, presiona una conversión de los políticos en gerentes y administradores, es decir, inducen la desideologización de la política para lograr el cese del enfrentamiento ideológico sobre opciones éticas, morales, sociales o de clase, a cambio de una competencia entre administradores de recursos y servicios públicos. Por lo tanto, para la estrategia neoliberal, la descentralización es un componente fundamental de su política.

Los reformadores políticos, "descentralizar para pacificar"

Otros actores a considerar son los reformadores políticos “incluyentes”. El diagnóstico que éstos hacen se puede encontrar en personas como el ex ministro y ex alcalde de Bogotá, Jaime Castro, cuando afirma que el mapa de la insubordinación civil y de la insurgencia armada corresponde exactamente al mapa de la ausencia y la precariedad del Estado en el territorio nacional. Es ahí donde el Estado no está, es decir, donde sus instituciones, las políticas sociales, el crédito, el gasto en infraestructura son precarios y donde el control de los partidos políticos es frágil, que se presenta en mayor medida la insubordinación social a través de paros, marchas y tomas y prevalece la insurgencia armada. De acuerdo con ese planteamiento, es necesario formular una estrategia que vaya mas allá de la mera represión contra la insubordinación civil y la insurgencia armada. Plantean construir unas instituciones capaces de integrar y de abrir compuertas dentro del sistema representativo y de las políticas públicas a esos sectores “excluidos” y llevar recursos, infraestructura y programas estatales a los territorios de gran precariedad estatal.

El primer objetivo de estos reformadores políticos respecto de la descentralización es en consecuencia abrir la carta política y electoral del país. En términos de Belisario Betancur existen causas objetivas y subjetivas para la violencia en Colombia; la causa objetiva es la pobreza, el abandono y la marginalidad de millones de personas; la causa subjetiva es el propio Frente Nacional y el dominio bipartidista sobre el régimen político. Él decía que en el Congreso de la República no estaban representadas todas las fuerzas políticas del país y que era necesario descentralizar y hacer elección popular de alcaldes para que llegara al interior del régimen político representativo toda la pluralidad de fuerzas políticas existentes en el país. En particular se pensó en las fuerzas políticas y sociales locales que no tenían una fuerza nacional suficiente para estar representadas en el Congreso de la República y que tampoco participaban en la definición, por las vías legales, de los procesos políticos locales. La descentralización busca entonces, abrir el mapa electoral colombiano mediante la integración de aquellos que están por fuera del régimen político del Frente Nacional y de las mayorías bipartidistas en el nivel nacional.

El segundo objetivo de estos reformadores es descentralizar el modelo de desarrollo, haciendo llegar recursos ahí donde no llegaban con anterioridad, con lo cual se estimularía el desarrollo de los mercados locales y regionales y la integración nacional.

El tercer objetivo que se agencia mediante la descentralización es la reconducción de las políticas sociales estatales hacia grupos sociales vulnerables. La política social anterior en salud, educación, vivienda y seguridad social, estaba dirigida de manera predominante al asalariado. El sector informal y rural eran “atendidos” mediante programas aleatorios de carácter nacional –como hasta ahora- y mediante la extensión de las redes de servicios clientelistas que llevan las políticas sociales a los sectores pobres como mecanismo fundamental de reproducción de los partidos tradicionales.

El modelo de desarrollo anterior concentró la política social en los asalariados y los sectores urbanos. El diagnóstico que hacen estos reformadores es que la pobreza es provocada por la centralidad de la intervención del Estado en los asalariados y que por lo tanto hay que descentralizar recursos hacia la población no asalariada y más vulnerable: los pobres, las mujeres cabeza de hogar, las etnias, los indígenas, las negritudes, los poblados sin apoyos estatales y precario desarrollo del mercado y las poblaciones en zonas de desastre natural o víctimas de la violencia. Es decir, el conjunto de la población que no se define por su carácter asalariado o que en buena medida no son asalariados ¿Cómo hacer tal giro en los sujetos privilegiados por la atención de la política social?: descentralizando y cambiando el sentido de las políticas. Es decir, especializando las políticas por sectores sociales a su vez “focalizados” en territorios y situaciones específicas. Se trata entonces, en esa intención, de descentralizar el modelo de desarrollo para hacer llegar recursos a sectores que no estaban cubiertos por la política social anterior.

El cuarto objetivo es acrecentar los mecanismos de participación social y política dentro de las instituciones, las administraciones públicas locales y los programas estatales con el propósito de abrir los espacios institucionales a los movimientos sociales para que ellos puedan participar de las políticas que fueron descentralizadas.

El quinto objetivo es crear las condiciones para una inserción institucional del movimiento guerrillero. El diagnóstico es que tanto la insubordinación social como guerrillera corresponde a realidades locales y por lo tanto, es necesario abrir los espacios para que puedan insertarse, en el lugar donde están, en la administración de las políticas, bienes y servicios por ellos reclamados.

Finalmente, un sexto objetivo es reducir la abstención electoral, puesto que los ciudadanos en las localidades tendrían mayor estímulo en acudir a las urnas para decidir las mayorías de gobierno y sancionar o refrendar grupos y candidatos políticos, de una elección a otra.

Desde los reformadores políticos, por lo tanto, la descentralización es una estrategia de legitimación de las instituciones y del régimen político y parte estratégica de los cambios políticos necesarios para consolidar la paz. Un desarrollo de este propósito se encuentra en el último libro de Jaime Castro: “Descentralizar para pacificar".

Las clases políticas locales y su reproducción

¿Qué buscan los notables locales a partir del proceso de descentralización?

Primero, garantizar los medios de la reproducción política. Con la arremetida neoliberal de las privatizaciones, la expropiación de las funciones de los partidos políticos y del Congreso de la República sobre las decisiones en cuanto al proceso de acumulación y los asuntos trasnacionalizados, queda el manejo de la política social como uno de los últimos bastiones sobre el cual pueden basar su reproducción política. De tal manera, el proceso de descentralización es una lucha permanente de las clases políticas regionales por asegurar que les sean descentralizadas las funciones y recursos de la política social, porque de ello depende la capacidad de reproducción política de los partidos en los territorios.

El segundo objetivo de la clase política local es consolidar las alianzas con el sector privado local mediante las privatizaciones y la negociación de inversiones de capitales nacionales y extranjeros, públicos y privados en sus regiones.

El tercer objetivo es asegurar suficiente poder de control electoral territorial, de las instituciones y de las alianzas con el sector privado para negociar su sobrevivencia y su poder político con el nivel central del gobierno. En la medida en que el proceso de globalización y privatización cierra los espacios nacionales a esta clase política en la definición de variables fundamentales del proceso de acumulación, ella busca reencaucharse mediante el control de la política y de la economía pública local y mediante alianzas estratégicas con el sector privado.

La conclusión es que para las clases políticas locales la descentralización es un refugio ante el debilitamiento del Estado-Nación, una oportunidad de inserción en los asuntos privatizados y en la búsqueda de nuevas inversiones en el nivel regional y un bastión a partir del cual negocian espacios de poder con el nivel central del régimen político y el Estado.

Los movimientos sociales y su recomposición

Los nuevos movimientos sociales tienen características que los diferencian de las organizaciones de asalariados. Primero, se organizan territorialmente, no sobre la base de la unidad del trabajo, llámese ésta fabrica u oficina, sino a partir del barrio, la vereda, el municipio o la región.

Segundo, se caracterizan por reclamar fundamentalmente servicios y políticas sociales, más salud o de mejor calidad o a menos precios, más educación, más vías, más saneamiento básico, más acueducto, más alcantarillado. Mientras que las reivindicaciones fundamentales del sindicalismo portan sobre el alza de salarios y las condiciones laborales y se relegan las otras demandas a los terceros y décimos lugares de los pliegos, los nuevos movimientos sociales reivindican políticas sociales.

Tercero, los nuevos movimientos sociales se diferencian del asalariado en que pretenden la participación dentro de las instituciones y las políticas por ellos reclamadas. No es sólo más salud, a menores precios y de mejor calidad, sino también, participación de los usuarios en las instituciones de salud, educación y la administración territorial que presta los bienes y servicios. Se trata de un rasgo bastante diferente al movimiento sindical, el cual reivindica al Estado y al mercado la mejoría de sus condiciones salariales y de trabajo pero mantiene una externalidad y una no-responsabilidad con el Estado en cuanto a las políticas públicas y con el mercado respecto al manejo de las empresas.

De esta manera, los nuevos movimientos sociales transforman la práctica política del campo popular en el sentido en que el copamiento territorial de la democracia se vuelve el eje fundamental de su estrategia política. No se trata únicamente de exigir la mejoría en las condiciones de vida ante el mercado y el Estado, sino de la apropiación territorial del poder, tanto referido a la administración pública y sus políticas como a las posibilidades de competir en el mercado, público y privado, por el manejo de los recursos.

Los movimientos sociales han sido un actor fundamental dentro del proceso de descentralización, aún cuando no han escrito ni una ley, ni han tenido la fuerza para hacer el lobby sobre ninguna de las definiciones normativas fundamentales dentro del proceso de descentralización. Sin embargo, debe observarse, que los nuevos movimientos sociales tuvieron un auge creciente y ascendente en toda la década del 70 y del 80: más personas movilizadas, más municipios cubiertos, mayor fuerza de reivindicación alrededor de la política social y la participación territorial en las políticas públicas.

La descentralización de la política social corresponde exactamente a lo reivindicado por los movimientos sociales en la década de los 80. El Tercer Encuentro de Movimientos Cívico en octubre de 1983, en Bogotá, afirmó que para solucionar la crisis política del país se requería de la elección popular de alcaldes y gobernadores, planes de desarrollo local, cabildos abiertos y participación de los usuarios en la administración de las políticas sociales. Estas cinco propuestas son hoy leyes de la República. Por lo tanto, desde ésta lógica, así los movimientos sociales no participen en la hechura de la política y de las normas, la descentralización es una respuesta a una reconstitución de la expresión del campo popular.

El régimen bipartidista y centralista se basó fundamentalmente en la lógica de regulación de las relaciones entre el capital y el trabajo asalariado. En su interior se fue reordenando el campo popular mediante el surgimiento de los nuevos movimientos sociales que, en un principio, sólo conocieron la represión. Después de tanta represión inútil que no pudo contener el ascenso de los movimientos sociales, el régimen empezó a pensar en la necesidad de inventarse una nueva institucionalidad que construyera mecanismos de negociación, incorporación y chantaje hacia estos nuevos movimientos sociales. Por lo tanto, la descentralización es una respuesta estratégica del régimen ante la recomposición del campo popular.

La guerrilla y el copamiento de territorios

Históricamente, el movimiento guerrillero ha levantado una plataforma de conquista del poder a escala nacional, de destrucción del Estado capitalista y el régimen político bipartidista. A cambio han  propuesto una alternativa más o menos socialista, mas o menos comunista, más o menos maoísta, más o menos nacionalista, pero siempre de carácter nacional y centralizada.

Sin embargo, esta posición ha ido cambiando a partir de los procesos de globalización, debilitamiento del Estado-Nación y descentralización. Antes, el movimiento guerrillero, casi de manera unánime, rechazaba la participación en las contiendas electorales porque confundían al pueblo sobre los verdaderos mecanismos a partir de los cuales se definía la lucha de clases y la dominación capitalista. Hoy por hoy, los movimientos insurgentes que han dejado las armas y entrado a la vida política legal e institucional -el M19, el PRT, el Quintín Lame, el EPL y una fracción del ELN-  todos, se han volcado sobre la vida política local a la conquista de los concejos municipales. Más de 400 reinsertados han sido elegidos en los concejos municipales según las estadísticas del Programa para la Reinserción, también se han integrado a la lucha por las alcaldías y los planes de desarrollo local, o sea a la participación política en el escenario local.

Esto se explica porque la guerrilla tiene un poder militar estructurado sobre el eje de la conquista del poder nacional, pero se ha convertido en un poder territorial, que de una u otra manera, presiona, chantajea o incide sobre las actividades de la economía pública y privada, la política y las instituciones locales.

El movimiento guerrillero en Colombia, aun cuando mantenga la perspectiva nacional, se está convirtiendo en una fuerza cuasi-hegemónica en ciertos territorios, a tal punto que en muchas partes del territorio es un cuasi-Estado. Por más que las guerrillas hablen contra el Estado, en buena parte realizan labores de Estado, mediante la presión y la incidencia en las políticas públicas y las actividades económicas en sus territorios.

En esta perspectiva, el proceso de descentralización que transfiere recursos y funciones y que legitima el poder electoral de las fuerzas locales a través de las elecciones, convierte la conquista del poder local en un asunto importante y estratégico para el movimiento guerrillero. El cual, usufructúa las funciones y los recursos descentralizados, y se engrandece y legitima a través del manejo, chantaje y apropiación sobre tales recursos y funciones

Los narcotraficantes y el control territorial

El control de los territorios es fundamental para el trafico de estupefacientes porque son el lugar de la siembra, los corredores de seguridad, las vías de comunicación, los sitios para el "blanqueo" y el "lavado" de los recursos ilícitos, porque les permite convertir la acumulación de grandes cantidades de liquidez monetaria en apropiación de activos.

El control territorial ejercido se extiende al control político, de la policía, el ejército, las comunicaciones y las personas. Cuando en la ciudad de Cali se realizaban retenes que conducían al barrio de Ciudad Jardín, la gente decía, a manera de chiste, "son los Rodríguez Orejuela que están haciendo una fiesta y que instalan el retén para que no se filtre cualquiera". Ese chiste se volvió absoluta realidad, así era. El control territorial y sobre los gobiernos locales es fundamental, tanto para el negocio como para la seguridad.

Es por ello que el gobierno nacional en su lucha contra el narcotráfico tuvo que crear brigadas móviles especializadas que operan sin informar a las Fuerzas Armadas y a la Policía acantonada en los municipios, ni tampoco a las autoridades políticas locales; porque ellas están penetradas, compradas, infiltradas y chantajeadas por el narcotráfico. Tuvieron que crear fuerzas extraterritoriales para la lucha contra el narcotráfico que han producido resultados mucho más efectivos. La efectividad de las brigadas móviles revela la lucha de un sector del Estado contra la apropiación del poder territorial por el narcotráfico, como una estrategia no sólo de acumulación, sino de seguridad y hegemonía política sobre los territorios.

Los paramilitares y la apropiación militar de territorios

Al igual que la guerrilla y el narcotráfico, los paramilitares tienen una estrategia basada fundamentalmente en la apropiación militar de territorios, pugnan por la subordinación del conjunto de la economía pública y privada y de los movimientos, lideres y organizaciones sociales a la lógica de la guerra, la disciplina y la jerarquía militar. La actividad paramilitar es una estrategia de apropiación cuasi-Estatal de los territorios por los ejércitos contra-insurgentes.

La guerra en Colombia nunca ha sido nacional, siempre ha sido territorial. La guerra se despliega en territorios en disputa entre varias fuerzas con pretensiones hegemónicas. En el período anterior al Frente Nacional los muertos, las masacres, los desaparecidos y  las torturas ocurrían en los municipios donde se enfrentaban liberales y conservadores para sumar mayorías nacionales.

De la misma manera hoy la guerra es en los municipios donde no hay hegemonía de uno u otro bando, o en las fronteras de las hegemonías entre unos y otros. La guerra es por el control de territorios específicos en tanto bastiones para negociar el equilibrio de fuerzas en el nivel nacional. Esto explica las contradicciones actuales entre las FARC y el ELN. Las FARC tienen un mapa de expansión colonizadora de territorios que obedece a una estrategia de copamiento militar nacional. Cuando llegan a ciertos lugares de Santander, Sucre, Urabá, Antioquia o Sur de Bolívar y se encuentran con el ELN, les dicen: "se adhieren o se van". Cuando lo uno o lo otro no ocurre, la coexistencia es muy difícil volviendo inevitable los enfrentamientos armados entre las FARC y el ELN. La guerra en Colombia ya no es sencillamente una guerra de guerrillas combinada con una guerra sucia, sino una guerra de posiciones por el control militar territorial.

La conclusión es que el conjunto de todos los actores considerados: neoliberales, reformadores políticos, nuevos movimientos sociales, narcotráfico, guerrilla y paramilitares, tienen hoy en el centro de su estrategia la apropiación de los poderes regionales y territoriales. En Colombia tenemos hoy una incapacidad de hegemonía nacional por cualquiera de las fuerzas y racionalidades anteriormente mencionadas y una lucha entre hegemonías parciales por el control de territorios, instituciones y funciones estatales específicas. Las instituciones se están resquebrajando porque los poderes políticos y militares regionales subordinan la lógica de las instituciones, la economía pública y privada en los territorios. Todos tienden a comportarse como cuasi-Estados y la guerra se concentra en la apropiación territorial del poder. Por lo tanto, entre más avance y se prolongue la guerra, más el país tenderá a estar compartido por fuerzas militares hegemónicas en cada una de las regiones, con capacidad de control, o por lo menos de incidencia, sobre la actividad social, política y económica, institucional y privada.

 

III. LAS PERSPECTIVAS DE LA GUERRA Y DE LA PAZ

¿La descentralización puede contribuir a los acuerdos políticos de paz? ¿O, por el contrario, refuerza las tendencias a la desintegración del Estado?

Por una parte, la descentralización ha fortalecido las tendencias a la desintegración del proyecto del Estado-Nación, ha desactivado los mecanismos de la unidad del Estado, del presidencialismo y del centralismo, y ha ayudado a exacerbar las luchas por el control de los poderes locales, al igual que la globalización, el narcotráfico, el auge del movimiento guerrillero, los paramilitares y la recomposición del campo popular.

Pero, por otra parte, la descentralización ha creado las condiciones institucionales para integrar el conjunto de las fuerzas políticas antes mencionadas, incluyendo a la guerrilla y a los paramilitares, en las instituciones de orden local. En este sentido, Carlos Castaño, líder paramilitar anunció en su primera entrevista pública que no veía con malos ojos su conversión en gobernador de su departamento, posterior a un proceso de paz.

Es decir, la descentralización tiene una ambigüedad respecto del proceso de paz, porque exacerba las tendencias a la desintegración del Estado, ya que cada uno de los actores políticos de la escena nacional es fuerte si controla territorios específicos y se convierte así en un cuasi-Estado, al tiempo que sólo es imaginable un acuerdo de paz bajo el reconocimiento de la legalidad y la legitimidad de estos poderes que negociarían, en el nivel nacional, una repartición del conjunto de las funciones descentralizadas y centralizadas.

Con base en lo anterior y dentro de las condiciones para un acuerdo de paz se hace necesario:

-          El reconocimiento de la legitimidad de las fuerzas locales a través del régimen institucional pero yendo hacia un acrecentamiento del proceso de descentralización. ¿En qué sentido? Hasta hoy lo que está descentralizado es la política social. Un acuerdo de paz no es posible sin radicalizar el proceso hacia la descentralización de la política fiscal y productiva, la política de generación de empleo y las decisiones de infraestructura, las competencias en reforma agraria y urbana. Para un acuerdo de paz los poderes locales no pueden ser apenas administradores de los servicios y bienes prestados por el Estado a nombre de la política social, sino también tener la posibilidad de convocar las inversiones públicas y privadas, nacionales y extranjeras dentro de estrategias de desarrollo productivo regional.

-          El reconocimiento de la participación de estas fuerzas locales en los aparatos y políticas nacionales como prenda de garantía de este orden descentralizado. Como el Estado ya no es soberano en todo el territorio y como los actores basan su poder en la acumulación del control territorial, creo que vamos a llegar a un pacto federativo, donde los poderes regionales acuerdan en el nivel nacional una garantía de las competencias, funciones y políticas descentralizadas. Un pacto federativo no quiere decir que Colombia tenga necesariamente que optar por una forma federal de organización del Estado, sino que el pacto no será entre un par de jefes naturales de los partidos, en Suiza o en España, sino entre todas estas corrientes antes mencionadas como expresión de poderes regionales, políticos y sociales.

-          El pacto no deberá ser únicamente sobre las funciones descentralizadas, también es necesario un acuerdo sobre el modelo de desarrollo nacional, o sea sobre las tareas, funciones, instituciones y recursos de la política nacional

Debe advertirse, sin embargo, que en política como en música, el tiempo define todo. Realizar pasos hacia una radicalización de la descentralización y el pacto federativo, antes de sellar el acuerdo de paz, no lograría sino desmantelar aun más al país. La desmembración definitiva del Estado debilitaría la sostenibilidad política, económica y militar de las entidades territoriales que resultaran de tal explosión de la unidad nacional, cualquiera sea la hegemonía política y social que las caracterice.

A partir de estas tres condiciones surgen otros interrogantes de difícil o, por lo menos, de delicada consideración ¿Todas las fuerzas regionales deben tener cabida en el proceso de negociación de la paz?¿Es decir, los narcotraficantes, los paramilitares, los guerrilleros, los movimientos sociales, la clase política regional, la tecnocracia neoliberal, los partidos políticos y los sindicatos?¿Todos los actores tienen una legitimidad para participar en la negociación por el hecho que controlan partes del Estado, de la población y de las actividades económicas, políticas o sociales locales?

Empecemos por considerar los actores armados, porque se supone que los que no están armados deben todos hacer parte del proceso de acuerdos hacia la paz, lo cual, no sobra señalar, hoy no está garantizado de manera protagónica y digna.

Al narcotráfico se le considera una actividad delictiva y delincuencial y por lo tanto, no se le reconoce un estatuto político, por ello se dice que no debe participar en una negociación política. En consecuencia, se podría suponer que podría participar en una negociación de paz si la actividad del narcotráfico fuera declarada legal. Es decir, la solución a la incorporación del narcotráfico dentro del proceso de paz es la declaración del carácter licito del trafico de estupefacientes. Mientras que eso no se dé, los narcotraficantes seguirán siendo una burguesía gansteril e ilegítima por carecer de un estatuto político.

Particularmente considero que la guerra contra el narcotráfico es un fracaso, hay más corrupción, más áreas cultivadas y es más rentable el negocio hoy que hace dos años y medio, diez y veinte años. Pero la declaración de su legalidad no es necesaria sólo por el reconocimiento realista del fracaso de una guerra, sino por la inutilidad de hacer la guerra a unos productos respecto de los cuales cada persona debiera decidir sus opciones de consumo, o de no consumo, de estupefacientes y de drogas alucinógenas. Lo que debe tener el Estado es una política de salud, como la tiene para los alcohólicos y los fumadores de cigarrillo. Además, no está comprobado que la marihuana y la cocaína hagan mas daño físico que el tabaco y el alcohol, que provoquen mayores tasas de accidentalidad o que, bajo su efecto, se produzcan mayores expresiones de violencia que con el alcohol. Su prohibición e ilegalidad, en cambio, sí contribuyen a la multiplicación de la violencia y la corrupción como ocurrió en USA en la época de la ley de prohibición del tráfico de licor. Desde el punto de vista médico, de la seguridad ciudadana y de los consumidores, estas drogas declaradas malditas e ilegales no son más dañinas que otras que ya son absolutamente legales.

Pasemos a los paramilitares. Sectores políticos progresistas y la guerrilla suelen recordar que los paramilitares fueron armados por el Ejército Nacional, que corresponden a la extensión de la guerra sucia y que por lo tanto son un brazo ilegal y armado de la estrategia del Estado, del gobierno y de las Fuerzas Armadas, en su lucha contra los sectores populares y particularmente contra la guerrilla.

Debe decirse claramente que en nuestra historia nacional y en la historia de todas las naciones, cuando el orden legal y constituido arma, como efectivamente lo ha hecho en Colombia, las fuerzas paralegales para la lucha extralegal contra los sectores populares o las guerrillas, estas fracciones armadas tienden a independizarse. Hoy, con el debilitamiento del Estado-Nación y del pacto de clases en el nivel central, el proceso de globalización, la quiebra del bipartidismo y el debilitamiento de las instituciones esta eventualidad se ha desarrollado a pasos agigantados. Hace rato que las fuerzas paramilitares despliegan de manera creciente intereses, programas, plataformas o estrategias que obedecen, en buena medida, a los enfrentamientos políticos regionales y no sólo al manejo que puedan hacer el Estado o las Fuerzas Armadas desde una racionalidad y comando único en el nivel nacional sobre tales estrategias.

El desarrollo de las actividades paramilitares también está bajo la lógica de una apropiación territorial del poder y no obedece a un mando o una estrategia única de las fuerzas políticas y militares centrales. Ya nada obedece a una lógica única, sino que hay un rompimiento producido por las estrategias regionales de acumulación del poder. Supongamos que mañana hay un acuerdo con las FARC, no será suficiente que el gobierno diga "que se desmantelen los paramilitares" para que éstos se desmovilicen o desintegren. Ellos pedirán negociación sobre la base de plataformas políticas propias.

En la historia de Colombia los liberales armaron a las guerrillas campesinas liberales que después buscaron desmantelar, pero Alberto Lleras Camargo, cuando fue enviado por el gobierno conservador a los Llanos Orientales, afirmó: "esas guerrillas liberales hace rato que dejaron de ser liberales y están desarrollando un programa agrario socialista". Fue lo mismo que pasó en la Guerra de los Mil Días. Cada vez que se arma a sectores del pueblo por las vías ilegales y se les reconoce la legitimidad de sus armas y funciones, se desarrollan unas dinámicas regionales, políticas y programáticas que escapan al control de aquellos que los llamaron como salvadores. Por lo tanto, tarde o temprano, creo yo, hay que reconocer el carácter político de los paramilitares.

En cuanto a la guerrilla, ya es nacional e internacionalmente reconocida su legitimidad para participar en las negociaciones de un pacto político que logre la paz y refunde el régimen político. Esta legitimidad se reconoce a pesar de saber que violan el Derecho Internacional Humanitario, que practican una cantidad de actividades de carácter delictivo y que no respetan los derechos humanos. A pesar de la evidente degradación en las formas de lucha guerrillera, se les reconoce un carácter político y, por lo tanto, un lugar en la negociación sobre la superación de la crisis nacional.

Las siguientes preguntas que deben abordarse son: ¿Sobre que base se puede participar? y ¿Todo es negociable? Sobre la base del realismo político, del reconocimiento de las fuerzas en armas, todos deben participar en las negociaciones políticas. Pero para la legitimidad del acuerdo y la negociación política, es indispensable:

v      En primer lugar, el respeto al Derecho Internacional Humanitario (DIH) y a los derechos humanos por todos los actores que hoy los violan: el Estado, la Policía, el Ejercito, el narcotráfico, los paramilitares, la guerrilla. No puede haber una negociación política de paz legítima sino sobre la base del imperio del DIH y los derechos humanos.

v      La construcción, el respeto y la sumisión a un sólo código de justicia. No puede haber aplicaciones, códigos y normas de justicia por cada uno de los actores en conflicto. Debe haber sumisión y respeto de un sólo código de justicia, lo cual involucra al Estado, que hoy también viola los preceptos constitucionales y legales de justicia.

v      El monopolio del uso de las armas. No puede haber un proceso de paz con la sobrevivencia de ejércitos particulares, tiene que haber un sólo ejército y una  policía, desprendida del ejército, con carácter civil y subordinada a los poderes territoriales.

v      El proceso de paz no puede ser una negociación entre los príncipes de la guerra que excluya a la población civil. Hasta hoy el esquema de participación de la población civil es supremamente precario. Las audiencias públicas, bien lo dicen, son audiencias. Era el nombre perfecto cuando los monarcas convocaban a la plebe para oír sus consejos, sus quejas y sus reivindicaciones. Es una participación tutelada, de información y subordinada a las agendas de los que presumen poseer la representación de la nación. La sociedad civil, en su innumerable conjunto fragmentado de formas de organización y de expresión, debe tener el derecho y el poder de participar en el pacto político de paz de una manera diferente a la de unas audiencias públicas para darle ideas a una mesa de negociación entre príncipes de la guerra, que pactan, por sobre todos nosotros, las soluciones de la paz.

Esa sería una paz, a mi entender, ilegítima y además inconveniente, porque hoy la guerra política no mata más del 15% de las personas víctimas de la violencia. La mayoría de las muertes violentas se genera por el rompimiento de los tejidos sociales, por la pérdida del respecto de los derechos del otro y de la convivencia ciudadana. Hoy la violencia intrafamiliar, en el barrio, la calle y el atropello de unos contra otros, explica la mayoría de las muertes violentas y no la confrontación política. Por lo tanto, un acuerdo de paz no debe ser únicamente un acuerdo político entre actores armados sino el ejercicio de pactos de convivencia del conjunto de la sociedad que hoy se está enfrentando los unos contra los otros. Al interior de la sociedad es donde se está expresando la mayor cantidad de enfrentamientos armados y de muertes violentas.

Para terminar debemos ponernos de acuerdo sobre la conveniencia primera de la superación de la violencia. No debiera ser esta para incorporar una elite insurgente y otra contra-insurgente a la repartición del poder estatal y regional. No se trata de un vano temor, los acuerdos de paz en muchas partes del mundo han pacificado los enfrentamientos entre grupos políticos, pero han dejado casi intactas las causas sociales de los conflictos. Colombia es un país profundamente reaccionario y corrupto en su sistema político y excluyente y elitista en cuanto a la participación en los beneficios de la riqueza socialmente producida. Más de la mitad de la población está sumida en la pobreza mientras existe una de las mayores concentraciones de tierra, el régimen tributario es inequitativo y  los salarios bajos mientras la concentración del ingreso se agranda, más de la mitad de la población no está protegida por la seguridad social mientras los hospitales públicos cierran por falta de recursos, las privatizaciones acrecientan los negocios y las ganancias a los empresarios nacionales y extranjeros mientras crece el desempleo y se extienden precarias y azarosas relaciones laborales, la extensión y calidad de la educación pública tienen problemas mientras la corrupción en las altas esferas del Estado y de los negocios campea y se mantiene un estrecho monopolio en los medios de comunicación radial, escritos y televisivos.

Por tanto, un pacto político de paz, para que sea legítimo y para que consolide la paz y la convivencia, debe pasar por la participación activa de la sociedad civil en los acuerdos sobre la justicia, los derechos humanos y el modelo de desarrollo.

 

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